От цифрового правительства до цифрового камуфляжа

Говоря о том, что мы знаем или можем знать о российском государстве сегодня, стоит начать с непопулярного мнения, что с момента появления Российской Федерации уровень открытости государства неимоверно вырос. В течение как минимум пары десятилетий информационное неравенство в доступе к официальных данным снижалось, публичной информации становилось больше, появлялись законы, определяющие раскрытие официальных данных, порталы открытых данных, системы раскрытия информации и многое другое. Значительная часть государственной информатизации в России обеспечивала не только закрытый, но и публичный контур доступа к сведениям через многочисленные государственные информационные системы. А в некоторых областях, например, в части государственных финансов, Россия была одним из лидеров раскрытия информации и занимала высокие позиции в таких рейтингах, как Open Budget Index.

Можно сказать, что был пройден большой путь по открытости власти, и не признать его невозможно. Многие развивающиеся страны только-только вступают на него, а многие развитые страны достигли меньшего, чем можно было бы ожидать. В то же время не всегда в основе этого пути были благие намерения, и открытость в одном компенсировалась крайней закрытостью в другом.

Что же было в основе доступности публичной информации?

Во-первых, довольно долгие попытки российских властей по интеграции в западный мир и западную культуру как в перенимании зарубежных практик коммуникации с гражданами, бизнесом и общественными институтами, так и в присутствии в таких структурах, как G8 и в попытках вступления в ОЭСР и другие международные объединения.

Во-вторых, огромные инвестиции в информатизацию и то, что сейчас называют цифровизацией государства. Даже с оговоркой на неэффективность, нецелевое распределение государственных ресурсов и общее невысокое качество госуправления были созданы сотни крупных государственных информационных систем, а общие расходы государства на ИТ были более чем велики.

В-третьих, общая публичная риторика об открытости власти и «декларативная демократия» предполагали доступность очень многих сведений для широкого круга пользователей. До сих пор, несмотря на многие, резко ухудшающие общую среду события последних лет, в системе госуправления были и остаются люди убежденные, что они работают для граждан и что открытость — это немаловажная часть их работы.

И, наконец, четвертая причина, как ни странно, коррупционная и политическая. Все эти годы государственная политика в России была направлена на «сжирание» федеральными властями полномочий регионов и муниципалитетов. Но российская конституция не позволяла сделать это напрямую, и неформальной, но явной государственной технологической политикой была технологическая унитаризация. Многие федеральные государственные информационные системы создавались под флагом открытости для граждан, и их создание сопровождалось уничтожением региональных проектов по информатизации и де-факто интенсификацией расходов на информатизацию через особо крупные федеральные интеграторы и «загоном» региональных чиновников в эти федеральные информационные системы. В качестве примера можно привести такие ГИСы, как портал госзакупок (ЕИС), портал электронного бюджета, ЕГР ЗАГС, портал Госуслуг и многие другие.

Все эти явления обеспечивали достаточно долгий период существования открытости власти и доступности публичной информации.

При этом всегда оставались области жизни, активно избегаемые властями. Например, не было проблемы узнать бюджет больницы или школы, но всегда были проблемы узнать о качестве образования, успешности операций на сердце или числе убийств в районе, где вы живете, — 

Параллельно политике открытости всегда существовала и усиливалась политика государственного патернализма. Параллельно создавались и создаются огромные базы данных, регистры, информационные системы, в которых формировалась аналитика для лиц, принимающих решения, но не для рядовых граждан. Потому что граждане рассматривались как дети неразумные, способные на спонтанные действия, на которые чиновники повлиять бы не могли. Это отдельная большая тема, о которой я не успею рассказать в этой статье, но присутствует она не только в России.

Произошел ли перелом в 2022 году?

Для всех, кто хоть как-то значимо работает с официальной статистикой, государственными данными, сведениями на официальных сайтах и многим другим, достаточно давно ощущается, как публичная информация все более и более становится недоступной. Все работающие в этой области ощущают не только сам факт исчезновения данных, но и общий тренд на закрытие и замыкание государства, что порождает все больший пессимизм в отношении настоящего и будущего в возможности принимать решения, подкрепленные хоть в какой-то степени официальными цифрами.

Этот пессимизм резко усилился, когда начиная с февраля 2022 года государство убрало из открытого доступа довольно много разных, но значимых данных.

Например:

• в марте 2023 года Минэкономразвития России закрыло национальный портал открытых данных data.gov.ru;
• с января 2023 года Генеральная прокуратура перестала обновлять официальную статистику преступности на портале crimestat.ru, а также перестала публиковать собственную ведомственную статистику;
• с октября 2022 года Системный оператор единой энергетической системы перестал публиковать оперативные сведения о ее работе;
• статистика и аналитика Росавиации не публикуется с февраля 2022 года;
• нельзя сказать, когда именно, но где-то в 2022–2023 годах Росморречфлот ограничил раскрытие информации о судозаходах в российские порты;
• с портала госпрограмм в 2023 году исчезли все сведения об их исполнении не только за этот год, но и за все предыдущие;
• Федеральное казначейство перестало публиковать сведения об исполнении федерального и региональных бюджетов;
• исчезли многие статистические индикаторы, реально их можно измерять сотнями — как официальное статистическое наблюдение, так и государственные доклады, ведомственная статистика и многие другие показатели и индикаторы.
• с начала 2022 года Банк России перестал публиковать сведения о трансграничных переводах;
• Федеральная таможенная служба скрыла любую детализацию данных внешней торговли.

В этот же период исчезло из доступа и многое другое. 

В то же время, несмотря на значимые ухудшения в государственной политике, прошедшие, идущие и зреющие военные конфликты, уровень доступности публичной информации в России все еще остается высоким.

Как такое возможно? Надолго ли сохранится такая ситуация? Забегая вперед, сразу скажу, что вряд ли надолго. Ситуация с доступностью данных явно ухудшается, но этот процесс начался значительно раньше. Если до 2018 года доступность информации была разнонаправленной, что-то открывалось, достаточно вспомнить наличие портала открытых данных data.gov.ru, раскрытие данных ФНС России или Минкультуры РФ, к примеру, то с 2018 года, начались системные изменения, в рамках которых скрывались существенные сведения.

К примеру, в 2018 году правительство решило скрыть сведения о поставщиках по контрактам госпредприятий и госкорпораций (223-ФЗ), правда, не скрывая при этом самих контрактов. В 2020 году были скрыты сведения о получателях субсидий из федерального бюджета. Для тех, кто не сталкивался с этими данными, — это информация о том, сколько средств выделялось региональным правительствам, госкорпорациям, госНКО, университетам и другим учреждениям по госзаданиям и т.д. То, что стало публиковаться позже, не содержало уже ни текстов договоров, ни сведений о получателях этих субсидий.

В 2021 году из реестра юридических лиц были скрыты сведения об учредителях некоммерческих организаций, а еще ранее начался процесс постепенного сокрытия сведений о владельцах имущества и земельных участков, а также сведения о госимуществе

Можно говорить, что доступность государственной информации в России с 2022 года снизилась не настолько резко, как можно было ожидать. За предыдущие годы, например с 2018-го по 2021-й, из открытого доступа исчезло гораздо больше сведений. Поэтому мы можем говорить о гораздо более длинном тренде и об общей стратегии закрытости государства в последние годы, идущей далеко за пределами милитаризации и военных конфликтов последних лет.

Государственная стратегия закрытости

Если присмотреться к тому, что и как закрывалось за эти годы, то можно обратить внимание, что в первую очередь в основе этого было два связанных, но не равнозначных явления.

• Первое — это действия на закрытость, вызванные усилением военного и экономического конфликта.

Это сокрытие сведений об экономической и социальной ситуации, которые могут использовать и, возможно, используют «недружественные страны». Это данные таможенной статистики, бюджета и многое другое. Все то, что используют аналитические службы разведывательных служб и мозговых центров. Сокрытие публичной информации весьма неприятно, поскольку эти же сведения являются необходимыми в деловом обороте и для стран, тесно интегрированных в мировую экономику, они лишают экономических контрагентов, компании или стран-партнеров важнейшей информации для деятельности страны.

• Второе — это политическая цензура и противодействие публичным расследованиям.

Можно сказать, что это явление является следствием реакции властей на работу журналистов расследователей, на вскрываемые коррупционные преступления, на попытки общества повлиять на наиболее негативные события в России. Без сомнения, каждое серьезное публичное расследование постепенно приводило к сокрытию публичной информации от граждан. И где-то решения о закрытии информации принимались быстро, где-то существенно откладывались из-за их экономических последствий.

Но гораздо более серьезным оказалась стратегия давления на потребителей данных. Многочисленные законы и их правоприменение в виде давления на СМИ, «иноагентов» и нежелательные организации были борьбой именно с потребителями публичной информации. 

Что нам ждать в 2024 году?

Важнейший вопрос для нас всех в том, чего же ждать в 2024 году. Повлияют ли выборы и их результаты на что-либо? Прогноз здесь сдержанно пессимистичный, и можно полагать, что главными трендами в ближайшее время станут следующие:

• «инерция открытости» сохранится еще на какое-то время, и значительные объемы публичной информации, особенно необходимой в деловой практике, останутся;
• при этом продолжится сокрытие любых данных, позволяющих напрямую или опосредованно сформировать объективную картину о состоянии российского бюджета, экономики и состояния общества. В первую очередь будут скрываться или ограничиваться в доступе те данные, которые будут всплывать в расследованиях журналистов и материалах аналитиков «недружественных стран»;
• государственное давление сохранится и усилится на любых «недружественных потребителей публичной информации», в первую очередь на журналистов и пока еще действующих в России негосударственных НКО;
• усилится тренд на обязательную идентификацию пользователей через Госуслуги для доступа к официальной информации и попытки отслеживать доступ граждан к значимым сведениям через предоставление их только по запросу;
• даже если военный конфликт закончится в 2024 году, маловероятно, что тренд на закрытость государства сойдет на нет. С высокой вероятностью будут новые законы, контролирующие распространение публичной информации. Собственно государственный контроль за потребителями, за распространением информации, за любыми практиками передачи будет усиливаться.

Иван Бегтин