Реквием по порядочности

Антон Поминов: «К вопросу о «потехе публики»

Для меня, недавнего выпускника Вышки, эта история началась вот с чего: в 2009 году, когда мы с другом и коллегой Ниненко уже пару лет как поволонтерили, поработали в «Трансперенси — Россия»* и в Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики Высшей школы экономики (ПУЛ АП), Иван как-то подошел ко мне и говорит: на днях Госдума, согласно новому закону, должна выложить первые декларации депутатов. Давай придумаем, как их проверить.

Но до того как что-то проверять, нам пришлось разобраться с этим таким неведомым декларированием. Для начала мы поняли, что «декларации» на самом деле — не декларации. Декларацию мы подаем в налоговую. А то, что должностные лица, чиновники, а также мундепы, депутаты региональных заксобраний, судьи и так далее подают в кадровую службу и то, что потом проверяется в антикоррупционных целях и публикуется, называется «сведения о доходах и имуществе», хотя мы для простоты стали называть их «декларациями».

Потом мы уяснили, что есть два независимых процесса: подача деклараций и их публикация. Должностное лицо сведения подает в весьма развернутом виде, с приложением кучи дополнительных документов. Специальная служба, как правило, создающаяся при кадровых подразделениях, их проверяет и только затем публикует в специальном, сокращенном формате, где все сведено к общей сумме доходов, недвижимости и транспортным средствам. Но и это уже было прорывом.

Мы тогда сели и решили: надо пригласить как можно больше народу, чтобы прямо в ночь публикации обработать всех депутатов, все 450 человек плюс члены их семей. Мы расклеили объявления по разным корпусам Вышки, и к нам записалось человек пятнадцать или двадцать.

Фамилия, имя, должность, доход, квартиры, машины, те же сведения о супруге и детях. Что мы хотели найти? Да мы сами особо тогда не знали, что там найдется. Мы просто хотели показать, что, вот, есть декларации, и в них мы и любой другой гражданин страны можем вглядеться. Попутно возникла мысль впервые рассказать про самых богатых, кто заработал больше миллиарда, и про самых «бедных», кто живет на одну зарплату, сделать обзор зарубежной недвижимости (в основном там тогда были лодки и гаражи в Украине, хотя и дома в Италии обнаруживались). Кто-то буквально имел все по нулям и… одинокий «Майбах».

Самое главное — это было весело! Мы все, сотрудники лаборатории и пришедшие студенты, сидели в нашем большущем первом ПУЛовском помещении на Мясницкой, в том самом, куда к нам на дискуссионные клубы приходили Навальный и Фишман**, Яшин** и Кашин**, Чичваркин** и Гуриев**, Минх, Кузьминов и наша директор Панфилова, и день и ночь сверяли, переносили и набивали данные во внятную таблицу. Которую вместе с нашими комментариями про то, как мы это делали и что интересного нашли, у нас забрал и опубликовал на нескольких разворотах журнал «Профиль». Студенты потом скупали номера и показывали своим бабушкам: смотри, какую крутую штуку мы сделали. А это действительно было бесконечно круто, впервые и видеть, и анализировать, и рассказывать другим, что можно узнать с помощью деклараций.

С тех пор мы так и практиковали: если знали, что будет обнародование каких-то данных, то собирались сами и собирали всех желающих студентов анализировать их. Апофеозом стало мероприятие человек на сто: «Панаматон по Панамскому архиву» лет шесть спустя. Это было очень драйвово, напоминало работу, например, наблюдателем на выборах: вокруг происходит что-то важное, и все присутствующие к этому причастны. На выборах стоит задача не дать украсть голоса, а на таких вот «хакатонах» — найти что-то интересное, чего мы не знали ранее.

Но тогда вообще атмосфера была такая: внедрялись все новые и новые антикоррупционные меры, и прямые телефоны ответственных за них лиц были у нас в лаборатории. В Москву приезжал Обама, они тут с Медведевым устраивали Пере(за)грузку, оный Обама даже на конференцию с нашей Панфиловой пришел. Нас звали, просто умоляли приехать многие региональные администрации: им надо было внедрять что-то антикоррупционное, а денег у них на это было в обрез. А мы готовы всем помогать ради такого нужного дела любыми способами, и так у меня почему-то в электронной трудовой книжке появилась запись, что я два дня работал в Архангельском областном вузе повышения квалификации.

Потом сведения о доходах и имуществе стали появляться регулярно и во всех как есть ведомствах и учреждениях. И чем больше их появлялось, тем дело на самом деле становилось хуже. Проблема вот в чем:

Но для этого ничего не было сделано, и все публиковали данные кто во что горазд. И даже когда сильно позднее единую форму опубликования утвердили, это не решило всех проблем. Форма оказалась чудовищно несовершенной, а кроме того, госорганы наловчились даже ее упрятывать так, чтобы ее было сложно найти.

Тогда мы и придумали, что раз государство все делает кое-как, то надо просто сделать свою базу данных по декларациям и вести ее на регулярной основе. Мы встретились со студентами с факультета бизнес-информатики, те предложили свое видение базы данных. Мы над ним поработали немного, и довольно скоро у нас заработал первый прототип «Декларатора».

Нам было важно, чтобы эта штуковина принципиально была создана исключительно на российские деньги, на этом особо настаивал Иван Ниненко. Он кучу сил потратил на поиск средств на поддержание базы данных, и донор нашелся, им стал Комитет гражданских инициатив, который создал отставной в тот момент Кудрин. КГИ тогда вообще поддерживал множество хороших инициатив, они и помогали «Декларатору» работать вплоть до апреля 2015 года.

База, которую мы тогда создали, существует в чуть измененном виде и по сей день, теперь как самостоятельный, давно ушедший в свободное общественное плавание проект. Сегодня там содержатся данные из более чем десяти тысяч государственных учреждений от самых маленьких муниципалитетов до администрации президента, семь с половиной миллионов «расшифрованных» деклараций и сто семнадцать тысяч документов: дотошно скачанных с сайтов органов власти экселек, пэдээфов, вордов, тхт, жпегов и тому подобного за все годы с лета 2009 по март 2022 года. Наши волонтеры даже сходили в Российскую государственную библиотеку, добыли из газет предвыборные декларации девяностых годов и внесли их в базу данных. Зачем? Чтобы было с чем сравнить некоторые декларации из нынешних времен. Оказалось весьма полезно и показательно.

Само собой, наличие базы данных, содержащей сведения о доходах и имуществе огромного количества чиновников, дало огромный толчок антикоррупционным расследованиям. Самый простой из первых примеров был с Дмитрием Рогозиным: его квартиру нашли только потому, что в Москве было всего две квартиры именно такой площади — 346 метров, а метраж был известен из декларации. Потом была еще масса расследований у самых разных журналистов и активистов, и практически все они отталкивались от данных из публичных деклараций, собранных воедино. Данные, особенно будучи доступными в длинной перспективе, позволяли от чего-то оттолкнуться, что-то подтвердить или в чем-то усомниться и не выпускать публикацию.

С марта 2022 года деклараций больше нет. Сначала они исчезли вроде как временно, а теперь вот и совсем их не будет. Государственные люди сочли, что они сами все лучше проверят с помощью своего «Посейдона». Они все эти годы говорили о создании такой единой информационной системы, куда все про чиновников будет стекаться, и как раз к апрелю двадцать второго года ее соорудили. Непонятно, понимают ли ее создатели, насколько опасно иметь одну такую вот огромную непубличную «коррупционную бомбу». Особенно в стране, где любые базы данных всегда рано или поздно утекают. Но и не в этом даже дело.

Публичное декларирование было изначально про другое. Вовсе не про то, чтобы кто-то потыкал пальцем в чью-то огромную квартиру или смешной прицеп в декларации, хотя, конечно, и такого хватало, и трудно людей, которые впервые что-то узнали про то, как живут те, кто ими правит, в подобном винить.

И это работает: уже заблокированная на территории страны база «Декларатор» по-прежнему собирает несколько миллионов посетителей в год. Когда кого-то назначили, передвинули, повысили, прибавили или убавили у них в районе, городе, области, люди отправляются в интернет и спрашивают у поисковика: кто таков, чем известна? Информация о доходах вместе с имуществом позволяет им сложить общую картинку о человеке: назначенце, кандидате, депутате. Такая картинка нужна не только власти в глубинах их охраняемого «Посейдоном» «дип стейта», а и нам тут.

В свое время, создавая институт декларирования, государство в рамках того, «раннемедведевского» видения не только признало нас, граждан, на время партнерами в своей антикоррупционной деятельности, но и признало за нами элементарное право на любопытство, на доступ к информации о своих винтиках.

А теперь оно привело этот процесс в соответствие с видением новым, которое не предполагает, что россияне вообще могут совать нос в дела государевы, помимо уточнения дат голосования за начальство. Поэтому из партнеров нас и вычеркнули.

Елена Панфилова: «Все дело в изначальном дефекте, и дефекте преднамеренном»

Интересно, что за прошедшие четыре года я стала это все забывать. То, что оно все в принципе было: беготня по разным кабинетам с нормами международной и европейских конвенций по борьбе с коррупцией под мышкой, бесконечные попытки все это дело как-то пристроить у нас, внезапный, как казалось, успех в 2008-м и последующие годы упорного прилаживания новых требований к отечественной реальности. И вроде что-то даже получалось. Но, надломившись еще в 2014-м, все рухнуло в феврале 2022-го. Просто не могло не рухнуть, потому что оно было отстроено совсем для другого государства, другой страны, другого общества.

Все закрутилось еще в начале нулевых: Россия, в тот момент пытавшаяся быть нормальной страной, одну за другой подписывала разнообразные антикоррупционные конвенции. Сначала пару европейских, потом и большую международную, ооновскую. Все они предписывали выполнение серьезных по долгосрочным обязательствам, но по большому счету незатейливых с точки зрения здравого смысла требований: для того чтобы в стране было поменьше коррупции, нужны прозрачность, подотчетность и integrity. Последнее никак не желает нормально переводиться на русский, и, за неимением лучшего, мы все эти годы использовали слово «порядочность». Хотя, на самом деле, с integrity все куда глубже и сложнее. События последних лет что у нас, что в Штатах доказывают, что еще много где этот тезис звучит убедительно.

В 2006 году Госдума оптом ратифицировала все конвенции, а вот что дальше, никто особо не понимал, потому что для того, чтобы они заработали, надо было менять практически все законодательство о государственной и муниципальной службе, о правительстве, о судебной системе, о правоохранительных органах и так далее.

И вот в начале зимы 2008 года ко мне довольно неожиданно примчалась группа весьма возбужденных и взволнованных коллег (я помню, кто это был, но не уверена, что они хотят, чтобы я их тут сегодня упоминала), которые сообщили: скоро будет новый президент, он хочет антикоррупции, настоящей антикоррупции, давай пиши. И я села писать. В процессе подготовки всех этих потенциальных будущих реформ будущего президента было бесконечное количество каких-то встреч и рабочих групп, куда звали множество экспертов, активистов и общественников, включая «известного антикоррупционного блогера» Алексея Навального.

Я очень хорошо помню тот большущий текст, в который я вбухала месяцев пять своей жизни. Я как могла попыталась выстроить стройную систему, в которой государственный, внутренний антикоррупционный контроль гармонично сочетался с контролем общественным, тем самым, который про то, что «гражданин имеет право знать» и, основываясь на том знании, принимать решения, за кого голосовать, кого поддерживать, чего требовать.

Было там и декларирование, и предупреждение конфликта интересов, и прозрачность закупок, и антикоррупционная экспертиза, и меры ответственности, и необходимость иметь ясное, системное, жесткое законодательство и четкий пошаговый план действий, и много что еще.

Но первым, главным пунктом там стояло предложение ввести в стране понятие «публичные должностные лица». Дело в том, что практически все, что было на тот момент в мире написано и подписано по борьбе с коррупцией, было адресовано именно им, public officials. То есть тем, кто отправляет функцию служения публике, обществу. Гражданам. А в нашем законодательстве речь идет о государственных служащих. То есть о тех, кто служит государству, отвечает перед государством, которое для них и царь, и бог, и судия. Проблема тут не в словах, а в фундаментальной разнице целеполагания служения. Без изменения которого все остальное по большому счету не особо-то и работает. Что впоследствии и было, увы, доказано.

Ну а дальше понеслось: в марте 2008-го у нас появляется новый президент, в своей первой речи в официальном качестве он заявляет, что его приоритетом будет «обуздание коррупции», и его самый первый указ сразу после майской инаугурации так и назывался «О мерах по противодействию коррупции». Проходит еще полгода, и в декабре, прямо под западное Рождество, принимается Федеральной закон «О противодействии коррупции», который наконец дает правовое определение коррупции (да-да, до этого его у нас просто не было), определяет национальные принципы и приоритеты противодействия коррупции и закрепляет весь тот набор мер, о которых все существующие конвенции и о которых я так старательно писала, от декларирования до всех, какие только есть, мер общественного контроля.

Принципы, к слову, отдельно и особенно вызывают горькую усмешку из сегодняшнего дня, когда депутат Государственной думы Вяткин, комментируя эту самую недавнюю отмену обязательного публичного декларирования доходов и имущества и замену его исключительно внутренним, государственным контролем, заявляет, что борьба с коррупцией не является задачей журналистов и общественности, что она должна оставаться в ведении правоохранительных органов, а публичное раскрытие деклараций называет мерой, направленной «на потеху публике».

Чтобы напомнить ему норму, которая никем не отменена и все еще содержится в Федеральном законе № 273, и сугубо из вредности процитируем полностью статью 3 этого закона:

«Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

1. признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2. законность;
3. публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4. неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5. комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6. приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7. сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами».

Но чего не оказалось в тексте закона, так это той самой меры, которая бы не только гармонизировала все законодательство, касающееся противодействия коррупции, но и изменила бы основу системы подотчетности, поставив в ее центр не государство, а общество, российских граждан.

Практически все, что содержалось в том моем длинном тексте-предложении, в той или иной форме в нем оказалось закреплено, кроме пункта, стоявшего под номером один: «ввести в России понятия «публичное должностное лицо», на всю деятельность которого распространяются принципы прозрачности и общественной подотчетности».

И именно поэтому дальше все наше антикоррупционное законодательство, вместо того чтобы свести все, что касается требований к чиновникам, судьям, правоохранителям, прокурорам, депутатам и так далее, в одном законе о публичном служении и публичной же подотчетности, оказалось раскидано по мириаде законов, что сделало систему громоздкой, не очень понятной и совсем непрозрачной. А самое главное, так и оставило фундаментальное право граждан «знать» и контролировать чиновников чем-то вторичным и не обязательным, дополнительным к мерам государственного и внутриведомственного контроля.

Вряд ли это было случайностью и ошибкой. Несмотря на всю ту тогдашнюю открытость к общественному участию, на все продекларированные и даже закрепленные тут и там права активистов, общественных организаций и отдельных людей в частном качестве что-то предлагать и на что-то влиять, люди во власти совершенно не планировали ставить в центр всего «гражданина».

Уже тогда вовсю отстраивались те принципы управления страной, которые мы имеем в их развернутой форме сегодня, где все «во имя государства, ради государства и во главе с государством». Исходя из этого строилась тогдашняя система прозрачности, и именно поэтому в ней содержался изначальный базовый дефект.

В принципе столь многих шокировавшая отмена публичного декларирования должностными лицами доходов и имущества была лишь вопросом времени. В марте двадцать второго декларирование временно заморозили, чтобы не выдать «страшную тайну врагам», но слишком активное общество и журналисты теперь тоже немного враги, потому и штампуются каждую пятницу очередные «иностранные агенты», а значит, пришло время вообще все отменять, и дело с концом.

Странно только, что немного не дотянули до 25 декабря: было бы символично устроить отмену ровно в годовщину принятия закона семнадцать лет назад. Но и так неплохо вышло: пакет законопроектов, оформляющих эту отмену, группа депутатов и сенаторов внесла практически день в день со Всемирным днем борьбы с коррупцией, отмечающимся 9 декабря. Означает ли это, что все было зря? Что все навсегда зачеркнуто и разрушено? Не думаю.

• Во-первых, выросло поколение людей, которые знают, как оно должно и может быть, и есть надежда, что они это знание сохранят и используют, когда придет время.
• Во-вторых, весь этот опыт показал, что было бы желание, многое возможно, даже если изначально так не кажется.

И самое главное — мы из всего этого вынесли главный урок: невозможно построить систему прозрачности, подотчетности и порядочности, хоть какими законами, национальными планами и инновационными инструментами ты ее ни обвесь, в стране, власть которой плевать хотела на все эти три слова на «П», у которой совсем другие приоритеты, цели и принципы существования и которая в упор не желает и не планирует видеть в людях граждан.

* Объявлено нежелательной организацией, деятельность в РФ запрещена

** Минюст РФ внес в реестр «иноагентов».