Хаос страха

Федеральный министр внутренних дел Германии Нэнси Фезер (Nancy Faeser) распорядилась в понедельник ввести временный контроль на всех сухопутных границах страны, чтобы ограничить несанкционированный въезд мигрантов.

Она информировала Еврокомиссию в Брюсселе, что дополнительные меры контроля начнут действовать 16 сентября и пока предусмотрены на шестимесячный срок. В числе обоснований, кроме ограничения нелегальной миграции, МВД ФРГ назвало также защиту «от текущих угроз со стороны исламистского терроризма и трансграничной преступности».

До сих пор иностранцы получают отказы на въезд в Германию через сухопутную границу только в двух случаях: если конкретному лицу запрещен въезд и это отражено в базе данных или если тот не просит о предоставлении убежища. Магическое слово «азюль» (убежище) служит паролем на въезд. И то, если «гостя» задержали непосредственно на границе, а не когда он уже пробрался вглубь страны. Теперь такого не будет, обещает МВД. Мигранта сразу развернут, для чего усилят пограничный контроль. И вообще отказы станут правилом.

Германия не стала спрашивать разрешения у Брюсселя, потому что это не затрагивает духа и буквы Шенгенской конвенции об открытых границах. За четверть века европейцы и гости стран ЕС+ привыкли к прозрачным внутренним границам как к данности. Но только к тем положениям конвенции, которые для «нормального времени». В ней немало исключений для необычных ситуаций. Страны Шенгена пользуются ими довольно часто. Например, Франция на время Олимпийских игр. С сентября 2015 года действует контроль на границе Германии с Австрией, а с октября прошлого года — с Польшей, Чехией и Швейцарией. Это в связи с нелегальной миграцией. Сейчас он распространяется на все наземные границы, в том числе с Францией, Данией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. То есть как это было с 7 июня до 19 июля, когда ФРГ принимала чемпионат Европы по футболу.

ЕС помогает Украине, возможности местных общин по размещению, обучению и интеграции ограничены в связи с приемом 1,2 млн беженцев из Украины плюс соискателей убежища из других стран мира.

Насколько далеко зайдет решимость Германии (и других стран ЕС) сохранить Шенген как священную корову? Пока неясно. Есть поле для маневра в рамках конвенции. На это нацелен принятый в ЕС в конце лета Пакт о миграции и убежище, рассчитанный на совершенствование этой политики. Глава МВД Германии дала понять, что немцы не хотят долго ждать. «Пока мы не добьемся надежной защиты внешних границ ЕС с помощью новой Общеевропейской системы предоставления убежища и других мер», Германия будет усиливать контроль на своих границах. Стационарный контроль на внутренних границах Шенгена — это серьезное бремя для стран и ЕС, поэтому рассматривается как крайнее средство.

Политические дебаты в Германии о нелегальной миграции и депортациях усилились после актов насилия, совершенных мигрантами в последнее время, и после феноменального успеха популистской партии «Альтернатива для Германии» (АдГ) на выборах в восточногерманских федеральных землях Тюрингия и Саксония 1 сентября. Три человека убиты и восемь ранены в резне, учиненной в конце августа выходцем из Сирии, исламистом на городском празднике в Золингене.

Неконтролируемая миграция из регионов Глобального Юга в развитые страны Запада возвысилась в ранг проблем, определяющих результаты демократического процесса. В 2024 году одним из самых распространенных предвыборных лозунгов был «Остановить миграцию!».

Хотя ниже речь пойдет о миграции как проблеме Евросоюза, она не ограничивается географическими пределами этого сообщества. Миграционная политика стала в 2024 году ключевым вопросом не только июньского голосования в Европарламент и в Национальное собрание Франции, но и других электоральных потрясений по обе стороны Атлантики. В том числе в США и Великобритании. В американском Конгрессе спор о миграции через границу США в Техасе стал причиной многомесячной задержки военной помощи Украине.

Миграция как политтехнология

Тема миграции овладела умами избирателей, подпитывает крайне правые партии, которые обещают положить конец наплыву мигрантов. Не принимать, выдворить, чтобы превратить Европу в крепость.

В новоизбранном Европарламенте преобладающие позиции остаются у коалиции центристских сил (христианских демократов, социалистов и либералов), но созданная венгерским лидером Виктором Орбаном новая политическая группа «Патриоты за Европу», в составе которой также избранники от партии Ле Пен, стала третьей по величине. За ней следует «Европа суверенных наций», ядро которой — крайне правая «Альтернатива для Германии». Крупной фракцией остались «Европейские консерваторы и реформисты», большинство которых — депутаты от «Братьев Италии» и польской «Право и справедливость».

Хотя разногласия между тремя этими политическими силами, в том числе по поддержке Украины, помешали им составить единый правопопулистский блок в Европарламенте, к миграции все они относятся солидарно жестко. И вот с этим политический центр ЕС вынужден считаться.

Крайне правая партия «Братья Италии» премьера Джорджи Мелони, пришедшая к власти осенью 2022 года под антииммигрантскими лозунгами, пока не придумала для своих обещаний конкретного средства и даже внятной стратегии в этом направлении. В самом деле, не топить же баржи и лодки с нелегальными мигрантами, которые подплывают к острову Лампедуза! Не добились заметного прогресса и британцы, хотя создание заслона на границах было одним из главных доводов в выходе страны из ЕС.

Проблема миграции очень выгодна и несоразмерно эффективна в предвыборной политической борьбе, ею легко манипулировать, она затрагивает первобытные подсознательные чувства ксенофобии и «своей поляны».

При прочих равных неприязнь к мигрантам воздействует сильнее, чем, скажем, обеспокоенность изменением климата. Судя по данным опроса, проведенного перед «евровыборами» Европейским советом по международным отношениям (ECFR) в 12 странах ЕС, 

Центристские партии не могут игнорировать проблему миграции, но должны найти свои собственные подходы и риторику, которые бы заметно отличались от крайне правых. Лидеры пытаются сбалансировать конкурирующие приоритеты и интересы. Но чем больше поляризованы настроения в обществе (что естественно под влиянием любых кризисов), тем сложнее это сделать. Бывает невероятно сложно.

Канцлер Олаф Шольц, как и президент Джо Байден и другие центристские лидеры западного мира, стремится найти приемлемый для обывателя баланс в вопросах иммиграции, вводя более жесткие ограничения приема мигрантов, но при этом избегая жесткой риторики и радикальных мер, которые могли бы оттолкнуть прогрессивную часть граждан и многих избирателей левого толка.

Центристы все чаще перенимают тон и риторику крайне правых. Это видно во Франции, Германии, Бельгии и Нидерландах.

Крайне правые не только пользуются широко распространенными страхами перед неконтролируемой миграцией. Они подогревают эти страхи все более зажигательным дискурсом и ложью, изображая влияние миграции на западные общества в апокалиптических терминах.

Фейки (типа подхваченного российскими СМИ рассказа о русскоязычной «девочке Лизе», изнасилованной в Германии бандой мигрантов) подаются как закономерное последствие толерантной политики властей. И действительные случаи из криминальной хроники тотчас распространяются в поддержку потока лжи и ненависти.

За девять дней до выборов в Европарламент афганский мигрант в Германии зарезал полицейского на городской площади. Что спровоцировало новую вспышку дебатов о предоставлении убежища в стране. Она внесла лепту в ослабление и без того хрупкой левой коалиции Шольца.

Излишне говорить: подавляющее большинство из миллионов мигрантов, прибывших в Германию за последние десятилетия, — не преступники. Тем не менее среди граждан растет ощущение, что правительство откусило больше, чем может переварить с точки зрения интеграции чужаков. Ежегодный отчет о преступности в ФРГ, опубликованный в апреле, показал ее рост на 6%. МВД связало это с высоким уровнем миграции. В 2023 году более 41% подозреваемых в преступлениях были иностранцами. Это рекорд…

Круговорот граждан мира

Миграция, перемещение людей по планете, — всегда была нормальным явлением в жизни человечества. Даже задолго до того, как весь мир был поделен между государствами. В эпоху глобализации и очередной технологической революции с развитием средств сообщения все больше людей перемещаются по свету. Они мигрируют по многим причинам: от безопасности, демографии и ситуации с правами человека до бедности и изменения климата.

Экономический фактор все же сильнее. Как сказал несколько лет назад один из вполне либеральных политиков ЕС, комментируя наплыв мигрантов из Африки и Азии, «мы не можем принять у себя всю нищету мира». Такое видение характерно как раз для не самых богатых и образованных жителей Старого континента. Но тех, которые составляют электорат. И, следовательно, для политиков.

Так называемый «Золотой миллиард» принимает готовых вписаться в его экосистему независимо от цвета кожи, происхождения и сексуальной ориентации. Но не готов открыть границы для всех желающих. Гуманитарные соображения и политическое убежище — отдельная статья, продукт продолжительного «взросления» международного права, наполнения его моральными нормами. 

С другой стороны, Европа с ее стареющим населением не может обойтись без иммиграции. Здесь требуются люди разного социального уровня: от медицинских светил и айтишников до уборщиков мусора и нянечек в домах престарелых.

По данным статистического управления «Евростат», на 1 января 2021 года в Евросоюзе, население которого составляет около 450 млн, постоянно проживали 23,7 млн граждан стран, не входящих в ЕС. У меня сложилось впечатление, что слово «иностранец» употребляется в Бельгии, например, гораздо реже, чем, скажем, лет 30 назад, и в более узком контексте. Действительно, все меньше ситуаций, когда есть потребность уточнять это обстоятельство.

Миграция отражается на составе населения. В самой богатой на душу населения стране ЕС — Великом герцогстве Люксембург — по состоянию на 1 января 2023 года более половины (50,4%) населения были иностранцами. На Мальте — 28,3%, на Кипре — 22,7%. В абсолютном выражении наибольшее число постоянных жителей-иностранцев было зарегистрировано в Германии (16,5 млн человек), Франции (8,9 млн) и Испании (8,2 млн). Самые низкие доли зафиксированы в Польше (2,5%), Болгарии (2,6%) и Румынии (2,8%).

Но никакая статистика не отражает более глубоких следов миграционного процесса: долю приезжих, которые уже получили местное гражданство, или родившихся в Европе детей и внуков мигрантов. Причем те могут даже через поколения оставаться в национальном «пузыре» исторической родины благодаря информационным технологиям.

Российская СВО в Украине и возникший кризис стали для Евросоюза тяжелым испытанием на прочность.

В ЕС в 2022 году хлынули сразу миллионы украинских беженцев, которым страны союза предоставили временную защиту, похожую на статус беженца, предусмотренный Женевской конвенцией. Их число, по данным на весну 2024 года, сильно уменьшилось по сравнению с пиковым показателем двухлетней давности и составляет около 4,2 млн. 

По данным Евростата, в 2022 году приток в ЕС иммигрантов из стран, в него не входящих, составил 5,1 млн человек, то есть увеличился более чем вдвое по сравнению с 2,4 млн в 2021 году. При этом число людей, выехавших из ЕС за пределы союза, оставалось в оба года стабильным, на уровне миллиона, в рамках естественного состояния.

В 2023 году около 3,5 млн мигрантов прибыли в Европу легально. Еще около миллиона въехали легально, но находились на территории ЕС незаконно. Из последних большинство составляли люди, которые нормальным образом прошли границу через аэропорты, порты и погранпереходы по визам. Но не вернулись домой по истечении срока их действия.

Очевидно, в их числе релоканты из России, которые имели в паспортах действующие шенгенские визы и спешно покинули страну после начала военных действий или после объявления мобилизации. С истечением срока действия виз их пребывание в ЕС стало незаконным. Путь легализации связан с бюрократической волокитой, а результат не гарантирован. Но все равно это отдельная группа, которая не делает погоды в миграционной проблеме ЕС, поэтому не захватывает много внимания политиков.

Их сюда не звали

Главная проблема — не в миграции вообще, а в нелегальной миграции. Или, как ее еще называют, нерегулируемой. Это она представляется гражданам, когда телевизор показывает переполненные людьми плавсредства, плывущие по Средиземному морю раздутые трупы тех, кто утонул, недотянув до европейского берега, лагеря временного содержания, которые кишат обездоленными людьми, доставляя неимоверные проблемы местным властям и общинам.

Как показывает приведенная выше статистика, большинство мигрантов попадает в ЕС контролируемым образом, а нелегальные составляют меньшинство, численность которого в прошлом году оценивалась примерно в 300 000. Но токсичное меньшинство. Это много, но несравнимо с уровнем 2015 года, когда границы союза без должного оформления и контроля перешли более миллиона человек. Тогда, после вспышки войны в Сирии, грянул европейский кризис беженцев. Проблема стала невыносимо острой и чуть не взорвала Евросоюз.

Нелегальные беженцы — это люди, пойманные при физическом пересечении внешних границ ЕС без должного разрешения. В массе своей выходцы из стран Глобального Юга.

Так, попав в коммуну Моленбек, граничащую с центром Брюсселя, обыватель видит в ее обитателях мигрантов, хотя это родившиеся в Бельгии ее граждане. Проблема миграции с отложенным на поколения действием превращается во внутреннюю социальную проблему, связанную с преступностью, безработицей, бедностью, расизмом.

Евросоюз на протяжении десятилетий пытается решить сложное уравнение между провозглашенными ценностями и реальностью. Страны ЕС не могут просто из сострадания принять у себя миллионы искателей лучшей жизни, которые неизбежно повиснут тяжелым бременем на их социальных бюджетах.

Это так называемые «экономические беженцы» (в отличие от политических).

Не в том смысле, что участвуют своим трудом в экономике страны, а скорее наоборот.

По закону европейцы должны спасти несчастных искателей лучшей жизни от гибели в море, а потом выдворить обратно, откуда приплыли. Но опять же, по закону они должны помочь тем, кто спасается от войны, кому на родине грозят смерть, преследование. Чтобы выявить и оценить индивидуальную причину миграции, нужны средства, люди и время. А что, если на границах скопились сразу миллион мужчин, женщин и детей? Это бедствие, чрезвычайная ситуация.

Право на убежище, закрепленное в законах по всему миру, во многом является следствием нацистского прошлого Германии и желания предотвратить геноцид и преследования. Конвенция о статусе беженцев 1951 года была разработана для защиты европейцев, перемещенных после Второй мировой войны. Протокол 1967 года, подписанный 147 странами, расширил защиту и распространил ее на всех людей, спасающихся от конфликтов и преследований по всему миру. Но не на тех, кто просто бежит от нищеты в поисках лучшей доли.

Шенгенское пространство открытых границ только осложнило преодоление миграционного кризиса. Соответствующие законы и правила в каждой стране различались, и координацией они особенно не утруждались. Если раньше каждая европейская страна, испытывая неодинаковое миграционное давление, справлялась с ним по-своему, то теперь проблема стала общей. Но автохтоны в некоторых странах ЕС в ответ на предложение союзников «поучаствовать» воскликнули: «Мы на это не подписывались!»

Страны Центральной и Восточной Европы, сравнительно недавно вступившие в ЕС и до этого долго жившие при «социализме» в стороне от глобальных процессов, не привыкли к миграции. Они непримиримо отказывались принять хоть малую часть беженцев из переполненных лагерей Италии и Греции. И сейчас даже разговоры о приеме хотя бы какого-то числа мигрантов губительны для политиков, скажем, Польши или Венгрии.

Разнобой в правилах и условиях приема беженцев породил такое понятие, как «шопинг за убежищем». Мигранты, не без помощи мафиозных «проводников», прибегая к ухищрениям и используя разные маршруты и лазейки, стремились попасть в толерантные и богатые Германию или Швецию, минуя менее благосклонные к ним страны или переходя через те, миграционные власти которых смотрели на них сквозь пальцы. Но и в «гостеприимных» возможности оказались на пределе.

Закон, который не устраивал никого, принят большинством

С оглядкой на выборы Брюссель ускорил разработку и принятие общесоюзного Пакта о миграции и убежище — пакета из десятка законодательных актов, которые призваны гармонизировать политику и процедуры регулирования нелегальной миграции.

Пакт соединяет трудносоединимое. С одной стороны, сократить допуск нелегальных мигрантов за счет усиления контрольно-репрессивной части (пограничных проверок, отказов, выдворения нелегалов, наказания мафиозных перевозчиков). С другой стороны, обеспечить верность главным европейским ценностям — правам человека и защите гонимых, откуда бы они ни пришли. Пакт вводит обязательства солидарности членов союза, в которые мигранты не особенно стремятся, со странами, которые испытывают запредельное миграционное давление: первые должны добровольно переселить к себе часть мигрантов из вторых или откупиться материально.

Призрак выборов заставил поторопиться. Проекты законов, с трудом продвигавшиеся десять лет, были сверстаны в конце декабря прошлого года, когда в ЕС в порядке ротации председательствовала Испания. Между прочим, одна из стран с высоким иммиграционным давлением.

В результате жестких депутатских дебатов каждый закон пакета по отдельности был принят большинством голосов в Европарламенте 12 апреля. А 14 мая его утвердил Совет ЕС, то есть представители правительств стран союза. Все это при бельгийском председательстве.

Поспешить заставило и то, что за бельгийским следовал председательский семестр фрондирующей Венгрии, а потом — Польши, тоже несогласной со многими идеями пакта. К тому же неизвестно было, как будут выглядеть после европейских выборов руководящие структуры ЕС и как поведут себя в отношении спорного пакта.

В Европарламенте предвыборного, девятого, созыва пакт приняли большинством голосов, хотя он по разным причинам не устраивал никого. Все в чем-то уступили. Это был вынужденный компромисс. Союзный свод законов о миграции был нужен большинству политических сил. Основные партии надеялись, что составленная система лишит крайне правых кислорода для победы на выборах. В Совете ЕС он был принят квалифицированным большинством. Против проголосовали только Венгрия и Польша. Австрия и Словакия выступили против некоторых пунктов. Чехия воздержалась.

На моей тридцатилетней памяти в европейских институциях в Брюсселе, кажется, впервые такой важный для внешней политики и международной безопасности пакет законов голосовался не консенсусом, а квалифицированным большинством (55% стран-членов, представляющих не менее 65% населения ЕС), когда ни у кого нет права вето. Ведь формально по договорам ЕС он, в отличие от внешнеполитических документов, относится к сфере внутренней безопасности. Но все равно — прецедент.

Партии мейнстрима полагали, что новый пакт о миграции и беженцах поможет решить проблемы, которые разделили страны союза после миграционного кризиса 2015 года. 

Пакет реформ полностью вступит в силу в 2026 году, значит, не принесет немедленного решения проблемы, которая уже спровоцировала один из крупнейших политических кризисов ЕС. До тех пор нужно, чтобы его законы были интегрированы в национальное законодательство государств-членов. Суть проблемы в том, что страны союза после 2015 года разошлись во мнениях по поводу того, кто должен брать ответственность за прибывающих мигрантов и насколько другие члены обязаны помогать первым. Упрощая схему — она об ответственности Греции и Италии и обязанности Германии и Нидерландов.

Пакт предусматривает ужесточение и ускорение процедуры проверки просителей убежища на соответствие критериям Женевской конвенции. Прямо на внешней границе ЕС или рядом с ней, где организуется «скрининг», мигрантов ждет сортировка. Те, кто заведомо не имеет шансов, например, прибывшие из так называемых «безопасных» стран или с известной криминальной историей, сразу получают отказ и подлежат депортации. Как правило, люди, спасающиеся от конфликта, преследований или насилия, имеют право на убежище. Тем, кто просто ищет работу, скорее всего, будет отказано во въезде. Союзные пограничные власти организуют спецрейсы по депортации, так же как отдельные заинтересованные страны.

Представляя 12 июня Общий план реализации пакта, европейский комиссар по внутренним делам Ильва Йоханссон признала, что в прошлом году власти стран ЕС вернули на родину всего 19% иностранцев, оказавшихся на территории союза без законных оснований. В начале этого года доля возвратов составляет 25%, что все еще слишком мало. Значительная часть нелегальных иммигрантов прибывает в страны ЕС без документов, поэтому трудно определить, в какую страну их депортировать и на каком основании та должна их принять.

Скрининг должен теперь занимать не более семи дней. Все это время мигранты находятся в закрытых лагерях. Те, кому сразу отказано в международной защите, как можно скорее депортируются, дела остальных изучаются более подробно. У всех проверяются персональные данные, берутся отпечатки пальцев. За процессом будет следить независимый мониторинговый орган.

Авторы закона считают, что ужесточение пограничной процедуры само по себе будет сдерживающим фактором. Мол, потенциальные мигранты подумают об этом, прежде чем двинуться в трудный и опасный путь. Хотя никаким опытом это пока не подтверждено. Люди бросают родину, когда им там уже невмоготу.

Время нестандартных решений

Сразу после публикации пакета законов группа из 15 государств во главе с Данией выступила с совместным заявлением. Они считают его недостаточно сильным. Быстрый рост нелегальной иммиграции оправдывает «нестандартное мышление». И предлагаются подходы, которые могут быть сомнительны в части соблюдения прав человека.

• Во-первых, призывают развивать аутсорсинг процесса предоставления убежища. То есть хотя бы частично вынести его за пределы ЕС, договорившись со странами происхождения и транзита мигрантов и другими заинтересованными государствами. Конечно, не безвозмездно.
• Во-вторых, разрушать стимулы, которые побуждают к нелегальным и опасным перемещениям мигрантов в Европу, расширять возможности регулируемой миграции.

Подписанты настаивают на «взаимовыгодном и долгосрочном партнерстве» со странами, расположенными вдоль миграционных маршрутов. ЕС уже заключил соглашения с Турцией, Тунисом, Египтом, которые предусматривают миллионы или даже миллиарды евро в обмен на усиление пограничного контроля. Как пример упоминается протокол, подписанный в прошлом году Италией и Албанией о передаче Римом Тиране на обработку до 36 000 прошений об убежище в год и размещении заявителей.

Большие споры вызывают предложения об отправке просителей убежища в другую страну, которая не является ни их родиной, ни целью их миграции. 

• Во-первых, это помимо их воли. 
• Во-вторых, в этой «безопасной стране», место в которой им купит Европа, они могут подвергнуться гонениям и дискриминации. 

Принятый в соседней Великобритании при правительстве Сунака план отправки мигрантов в Руанду и создания им там «новой счастливой родины» раскритикован именно по этим причинам.

Состоявшийся пример аутсорсинга — это соглашение ЕС с Турцией о размещении сирийских беженцев, которые бежали от войны, режима Асада и его союзников. В соответствии с соглашением, заключенным между лидерами ЕС и Турцией в 2016 году, блок обязался выделить через международные гуманитарные организации и под их контролем не менее 6 млрд евро, чтобы помочь Турции справиться с наплывом мигрантов из Сирии. Соглашение ставит ЕС в некоторую политическую зависимость от Анкары и не исключает шантажа.

«Письмо пятнадцати», обнародованное 16 мая, адресовано руководству Еврокомиссии. Его подписали представители Дании, Болгарии, Чехии, Эстонии, Греции, Италии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Нидерландов, Австрии, Польши, Румынии и Финляндии. Это большинство из 27 членов союза. Среди них нет таких тяжеловесов ЕС, как Германия, Франция, Испания, а также известных фрондеров — Венгрии и Словакии. Еврокомиссия заявила, что тщательно проанализирует письмо, которое она назвала «сложным» и «многоплановым», и подчеркнула, что в ближайшие годы основное внимание будет уделено реформе, согласованной в майском пакете.

Тактическая задача Евросоюза состоит в том, чтобы обуздать бесконтрольную нелегальную иммиграцию, которая больше раздражает граждан и грозит внутриполитической нестабильностью.

В будущем путь к новой нормальности лежит через увеличение легальной миграции, восполнение растущего недостатка востребованных в Европе рабочих мест.

Для этого надо снизить политические и бюрократические барьеры на пути въезда кадров из третьих стран и притока рабочих массовых профессий из тех стран, где есть избыток.

Опыта трудовой иммиграции в истории стран ЕС много. Бельгия после Второй мировой войны «импортировала» десятки тысяч итальянцев для работы в угольных шахтах. По мере того как Италия выходила из разрухи и безработицы, многие вернулись на родину, но многие остались, и это часть населения юга Бельгии. Из их среды вышли такие уважаемые бельгийцы, как певец Сальваторе Адамо или бывший премьер-министр Элио ди Рупо. Соглашение 1964 года с Марокко положило начало массовой миграции в Бельгию марокканцев, потомки которых сейчас составляют очень заметную долю ее граждан. Ту, что непосвященные принимают за мигрантов…

Брюссель