Кто натаскал кирпичей для вертикали

Тридцать три года назад, 12 июня 1991-го, в первую годовщину принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, впервые проходили прямые выборы «первых лиц»: Борис Ельцин был избран президентом РСФСР, Гавриил Попов — мэром Москвы, а Анатолий Собчак — мэром Ленинграда.

На постах руководителей страны и двух столиц оказались не только самые популярные в них политики, но и главы соответствующих представительных органов: Ельцин был председателем Верховного Совета РСФСР, Попов — председателем Моссовета, Собчак — председателем Ленсовета.

Это произошло на «волне» дискуссий о принципе разделения властей, когда глава государства (или глава исполнительной власти мегаполиса) может принимать единоличные решения, не будучи стеснен парламентскими дебатами. Тем паче к тому времени немалая часть общества была этими разгововорами разочарована, ожидая от депутатов быстрого и эффективного решения проблем, а не долгих баталий, в том числе по малозначащим вопросам.

Выходом из положения казалось введение постов — президента России и мэров Москвы и Ленинграда соответственно, при этом все понимали, кто их займет.

Но оказалось, что пересадка главы парламента в кресло главы исполнительной власти не только не решает существующие проблемы, но и создает новые.

…В 1989–1990 годах демократическая оппозиция шла на выборы со старым лозунгом «Вся власть — Советам!». И не видела в этом ничего предосудительного, потому что именно Советы — представительные органы власти — виделись тогда реальной альтернативой правящим де-факто структурам КПСС.

На выборах этих органов именно под этим лозунгом были одержаны многочисленные победы над коммунистической номенклатурой. Особенно впечатляющими эти победы были в двух столицах, где демократам удалось получить парламентское большинство (как они потом им распорядились — вопрос отдельной статьи).

Но достаточно быстро выяснилось, что избранные главы этих представительных органов хотят решать вопросы самостоятельно, без коллегиального обсуждения. 

Хозяйственные вопросы должно было решать правительство (в стране) и исполкомы (в городах), которые формировались представительной властью и ей были подконтрольны.

Помнится, осенью 1990-го очень популярны были разговоры о том, что глава Совета и глава исполкома — это «два медведя в одной берлоге», которым вместе-де не ужиться. Поэтому, говорили многие, надо отделить исполнительную власть от представительной, учредив пост главы исполнительной власти, который избирается не Советом, а гражданами.

После чего, как виделось инициаторам, Совет будет устанавливать правила, а глава исполнительной власти — по этим правилам работать.

Вольно же было некоторым мечтать, рисуя в своем воображении эту идиллическую картинку. Показали бы им тогда документальный фильм о том, что произойдет потом, после этого разделения властей, — возможно, были бы приняты совсем другие решения…

Но возможности заглянуть в будущее у депутатов не было (хотя отдельные скептики, такие как автор, предупреждали о последствиях), и все случилось так, как случилось.

…Напомним, что на российском референдуме 17 марта 1991 года было принято решение о введении в РСФСР президентского поста, причем все понимали, что он вводится под вполне конкретного человека — Бориса Ельцина. При этом РСФСР еще была не суверенным государством, какие бы декларации ни принимались ее парламентом, а административно-территориальным образованием в составе СССР.

На президентских выборах Ельцин уверенно победил в первом же туре, никакой серьезной конкуренции ему не могли составить ни Николай Рыжков, ни Вадим Бакатин, ни Владимир Жириновский, ни Аман Тулеев.

Что было дальше — хорошо известно (и не раз описывалось автором в «Новой газете»): «особые полномочия» президента, «шоковые» экономические реформы, конфликт президента с парламентом, объявление парламента средоточием реакции, всероссийский референдум «Да, да, нет, да» в марте 1993-го, роспуск съезда и «черный октябрь» 1993-го…

В двух столицах все проходило несколько иначе и несколько сложнее.

При этом предполагалось, что работу по решению ежедневных городских проблем возьмут на себя вице-мэр и городское правительство, которое будет зависеть не от якобы «неуправляемого» Моссовета, а от мэра.

Забегая вперед, отметим, что впоследствии в своей книге «Снова в оппозиции» Попов напишет: «в нашей стране, исходя из ее горького исторического опыта, не бояться усиления исполнительной власти просто нельзя». Что называется, золотые слова…

Пост мэра был введен в Москве через опрос населения, проведенный одновременно с референдумом 17 марта 1991 года. А затем, вопреки ожиданиям московских демократов, Попов предложил кандидатом в вице-мэры не первого зампреда Моссовета Сергея Станкевича (с которым вместе они возглавили городской парламент как лидеры демократического большинства), а председателя Мосгорисполкома Юрия Лужкова. Потому, мол, что «выдвижение еще одного кандидата-демократа новых голосов не прибавит».

Опасаться, впрочем, Попову было совершенно нечего: другие участники выборов — Валерий Сайкин (бывший председатель Мосгорисполкома), Владимир Клюев (первый секретарь Ленинского райкома КПСС), Алексей Брячихин (первый секретарь Севастопольского райкома и председатель райсовета) и остальные — не могли составить Попову реальную конкуренцию. Брячихин к тому же еще до выборов обещал Попову, что снимет кандидатуру в его пользу, а после выборов был в режиме «алаверды» назначен префектом одного из десяти административных округов Москвы…

На выборах Попов был триумфально избран мэром, получив почти 2/3 голосов московских избирателей.

Став единоличным руководителем, он сразу же провел административную реформу в городе, поделив его на десять префектур.

Полномочия префектур были серьезными: коммунальное хозяйство, жилье, здравоохранение, образование, имущественные (в том числе земельные) отношения, отчасти транспорт и культура, социальная политика. При этом префекты подчинялись мэру и были неподконтрольны и неподотчетны ни Моссовету, ни, естественно, районным советам. И если раньше Советы могли отменить любые решения своих исполнительных органов, то теперь выстраивалась административная «вертикаль» (хотя такое слово тогда еще было не в моде, как это случилось позднее). После этого Лужков, торжествуя, заявил, что «исполнительная власть более не зависит ни от кого, кроме мэра и вице-мэра».

Отметим важное обстоятельство (это характерно не только для Попова, но и для Собчака): оба они, еще будучи спикерами представительных органов, считали, что все трудности проистекают лишь от того, что у них мало полномочий. И выход из положения они видели в получении единоличной власти.

Это обстоятельство очень часто ускользает от внимания исследователей, полагающих, что «война властей» в двух столицах началась лишь после июня 1991 года и выборов мэров. На самом деле конфликты — по описанной причине — начались еще до того, как власти были разделены.

В июне 1992 года Попов подал в отставку — как он говорил, в знак несогласия с политикой правительства Гайдара, а на его место Ельцин назначил Лужкова. После чего попытки Моссовета добиться проведения выборов оказались заблокированы Кремлем, и Лужков так и остался мэром, как выяснилось — почти на двадцать лет. На протяжении полутора лет он, что называется, в упор не видел депутатов, а в октябре 1993-го Моссовет стал одной из первых жертв «поэтапной конституционной реформы» и был распущен.

Тогда, помнится, Лужков торжествующе произнес знаменитое: «Советы в Москве не возродятся никогда!» — и оказался прав: долгие годы Московская городская Дума являла собой даже не бледную тень Моссовета, а скорее пародию на представительную власть, ибо все в городе решал мэр и только мэр. Разве что нынешний созыв московского парламента, только что завершивший свою работу, отличался от предыдущих — но голосов оппозиции в нем все равно не хватало для принятия «своих» решений…

…Результаты перемещения лидера представительной власти в кресло главы исполнительной в Петербурге оказались похожими.

В городе на Неве с инициативой введения поста выборного мэра выступил даже не Анатолий Собчак, а группа депутатов Ленсовета. Цель была проста: избрание Собчака мэром (в результате выборов никто не сомневался) избавляло Ленсовет от председателя, часто конфликтующего с депутатами, и, как казалось многим, лишало Собчака возможности и дальше перекладывать (как он это делал на протяжении года) на исполнительную власть ответственность за положение дел в городе.

Однако, как показало будущее, ничто не помешало Собчаку, возглавив исполнительную власть, тут же сделать «козлом отпущения» власть представительную. Что касается ответственности, то много и горячо говоря о «безответственных депутатах», сам мэр никакой ответственности ни перед кем нести не собирался.

Но главное было не в этом.

Весной 1991-го, когда Ленсовет обсуждал введение поста мэра, я не раз говорил коллегам-депутатам: 

При этом все реальные полномочия — финансовые, имущественные, кадровые — «уйдут» по другую сторону от границы разделения властей, и вы ничего не сможете с этим сделать. И все это закончится тем, что представительная власть станет ненужной помехой для исполнительной, и с ней поступят так же, как кукушонок поступает со своими соседями по гнезду. Что и произошло, как известно.

Сформированная мэрия лишь по недоразумению могла называться «исполнительной властью» — при всем том, что решений Ленсовета она не исполняла и исполнять не собиралась. Ленсовет оказался лишен возможности влиять на кадровые назначения в мэрии, поскольку ее структуру мэр определял самостоятельно и так же самостоятельно назначал всех должностных лиц. Мэр получал право распоряжаться городской собственностью — правда, в соответствии с законодательством и нормативными актами Ленсовета, но эти акты он обычно игнорировал (хотя более 200 незаконных решений Собчака по имущественным вопросам было отменено Ленсоветом, а все суды на эту тему мэр проиграл). 

И охотно подхватывалось в СМИ, где в 1992–1993 годах было очень модно бороться с «всевластием Советов» и восхвалять «реформаторов» из исполнительной власти…

Закончилось все это разгоном Ленсовета в декабре 1993 года и появлением Законодательного собрания, которое на первом этапе было лишено возможности как-либо влиять на мэрию. Потом, правда, петербургский парламент вернул себе часть полномочий, но в последние полтора десятилетия степень его влияния на городскую администрацию только снижалась (причем руками самого же парламентского большинства)…

…Возможно ли было иное? Да, возможно.

На российском уровне (о чем мне не раз приходилось писать) можно было остаться в рамках парламентской республики, сохранив за парламентом возможность формировать и контролировать правительство.

И ровно то же самое возможно было сделать в Москве и Ленинграде (а потом и в других регионах).

Не слушать красивые сказки о разделении властей, а точнее — не верить, что единственной его формой является создание исполнительной власти, независимой от представительного органа.

И не вручать никому — сколь бы популярен он ни был — единоличную исполнительную власть, выводя ее из-под контроля законодательной. 

Достаточно было понять простую вещь: в российских условиях единолично руководимая исполнительная власть неминуемо превратится в самодержавную «вертикаль».

Возможно, если бы принцип разделения властей в варианте их независимости друг от друга был введен позднее (когда сформировалось бы правовое сознание и ослабло бы сознание самодержавное) — все было бы иначе.

Но уж очень торопились тогда сделать «как у других». Хотя и тогда большинство стран Европы жили по парламентской модели — и живут до сих пор.

Если описанный урок останется невыученным — на новом витке политической спирали неизбежно наступим в то же самое.

* Внесен властями РФ в реестр «иностранных агентов».