Как стать убежищем, куда нелегко попасть

Очередной сезон исхода нелегальных мигрантов из Африки в Европу, когда Средиземное море теплое, обещает быть похожим на прежние: чудом не потонувшие от тяжести баржи, переполненные «счастливчиками», которые увидели заветный берег итальянской Лампедузы, плывущие по морю раздутые трупы тех, кому не повезло его увидеть, лагеря временного содержания, которые кишат обездоленными людьми, доставляя неимоверные проблемы местным властям и общинам.

Но этот сезон также и особенный. С 6 по 9 июня — важные для политической судьбы ЕС выборы в Европарламент, и крайне правые, популистские партии поставили на проблему иммиграции как один из козырей в борьбе за голоса. Напомним, что выборы проходят на фоне военного кризиса в Украине, и страны ЕС приютили более 4 миллионов беженцев из этой страны, провозгласив помощь ей приоритетом европейской политики.

С оглядкой на выборы ЕС ускорил разработку и принятие общесоюзного Пакта о миграции и убежище, пакета из десятка законодательных актов, которые призваны гармонизировать политику и процедуры ЕС регулирования нелегальной миграции.

Пакт соединяет трудносоединимое. 

• С одной стороны, сократить допуск нелегальных мигрантов за счет усиления контрольно-репрессивной части (пограничных проверок, отказов, выдворения нелегалов, наказания мафиозных перевозчиков). 
• С другой стороны, обеспечить верность главным европейским ценностям — правам человека и защите гонимых, откуда бы они ни пришли. 
• Он также вводит обязательства солидарности членов Союза, в которые мигранты не особенно стремятся, со странами, которые испытывают запредельное миграционное давление: первые должны добровольно переселить к себе часть мигрантов из вторых или откупиться материально.

Призрак выборов заставил поторопиться. Проекты законов, с трудом продвигавшиеся десять лет, были сверстаны в конце декабря прошлого года, когда в ЕС в порядке ротации председательствовала Испания. Между прочим, одна из стран с высоким иммиграционным давлением.

В результате жестких депутатских дебатов каждый закон пакета по отдельности был принят большинством голосов в Европарламенте 12 апреля. А 14 мая его утвердил Совет ЕС, то есть представители правительств стран Союза. Все это при бельгийском председательстве.

Поторопиться заставило и то, что за бельгийским следует председательский семестр фрондирующей Венгрии, а потом — Польши, тоже несогласной со многими идеями пакта. К тому же неизвестно, какими будут после выборов руководящие структуры ЕС и как они поведут себя в отношении спорного пакта о миграции.

Закон, который не устраивал никого, принят большинством

В Европарламенте пакт приняли большинством голосов, хотя он по разным причинам не устраивал никого. Все в чем-то уступили. Это был вынужденный компромисс. Союзный свод законов о миграции был нужен большинству политических сил. Здесь и сейчас. Основные партии надеются, что составленная система лишит крайне правых кислорода для победы на европейских выборах в июне. В Совете ЕС он был принят квалифицированным большинством. «Против» проголосовали только Венгрия и Польша. Австрия и Словакия выступили против некоторых пунктов. Чехия воздержалась.

Антииммиграционные, евроскептические и крайне правые партии подвергли пакт резкой критике за то, что он не зашел достаточно далеко, чтобы остановить миграцию, а левые и правозащитники раскритиковали его как серьезный удар по правам человека.

Правозащитные группы, включая Европейский совет по делам беженцев и изгнанников (НПО «Альянс 122»), Amnesty International и Human Rights Watch, называли пакт «жестоким» и «катастрофой», заявляя, что он приведет к еще большим страданиям и ослаблению защиты просителей убежища.

(55% стран-членов, представляющих не менее 65% населения ЕС), когда ни у кого нет права вето. Ведь формально по договорам ЕС он, в отличие от внешнеполитических документов, относится к сфере внутренней безопасности. Но все равно — прецедент.

Круговорот граждан мира

Миграция, перемещение людей по планете, — всегда была нормальным явлением в жизни человечества. Причем задолго до того, как весь мир был поделен между государствами. Менялись причины, формы, условия и масштабы. В эпоху глобализации и очередной технологической революции с развитием средств сообщения все больше людей перемещаются по свету. Они мигрируют по многим причинам: от безопасности, демографии и ситуации с правами человека до бедности и изменения климата.

Но это неудержимое движение граждан планеты Земля вступает в клинч с порядками, установившимися в предыдущие времена и закрепленными государствами в законах. Которые в общем-то могут нарушать коренные права человека. Да и не может быть полной свободы перемещения через границы при экономическом и социальном неравенстве стран и регионов.

Расовые предрассудки, религиозные различия и языковые барьеры, конечно, и сейчас мешают движению людей между странами и континентами. Но их влияние слабее по сравнению, скажем, с прошлым веком и продолжает слабеть. Люди стали более мобильными в мировом пространстве. Меняются представления о национальном суверенитете и гражданстве. У европейской молодежи стало почти правилом кроме учебы в своей стране поучиться еще и за границей.

А вот экономический фактор остается. Как сказал несколько лет назад один из вполне либеральных политиков ЕС, комментируя наплыв мигрантов из Африки и Азии, «мы не можем принять у себя всю нищету мира».

«Золотой миллиард» принимает готовых вписаться в его экосистему независимо от цвета кожи, происхождения и сексуальной ориентации. Но не готов открыть границы для всех желающих. Гуманитарные соображения и политическое убежище — отдельная статья.

По данным статистического управления «Евростат», на 1 января 2021 года в Евросоюзе, население которого составляет около 450 миллионов, постоянно проживали 23,7 миллиона граждан стран, не входящих в ЕС. У меня сложилось впечатление, что слово «иностранец» употребляется в Бельгии, например, гораздо реже, чем, скажем лет 30 назад, и в более узком контексте. Действительно, все меньше ситуаций, когда есть потребность уточнять это обстоятельство.

Миграция отражается на составе населения. В самой богатой на душу населения стране ЕС — Великом герцогстве Люксембург — по состоянию на 1 января 2023 года более половины (50,4%) населения были иностранцами. На Мальте — 28,3%, на Кипре — 22,7%. В абсолютном выражении наибольшее число постоянных жителей-иностранцев было зарегистрировано: 

• в Германии (16,5 миллиона человек),
• Франции (8,9 миллиона), 
• Испании (8,2 миллиона). 

Самые низкие доли зафиксированы: 

• в Польше (2,5%),
• Болгарии (2,6%), 
• Румынии (2,8%).

И никакая статистика не отражает более глубоких следов миграционного процесса: долю приезжих, которые уже получили местное гражданство, или родившихся в Европе детей и внуков мигрантов. Те могут даже через поколения оставаться в национальном «пузыре» исторической родины благодаря информационным технологиям.

Проблема мигрантов как политтехнология

Российская СВО в Украине и возникший из-за нее кризис стали для Евросоюза тяжелым испытанием на прочность. В ЕС в 2022 году хлынули сразу миллионы украинских беженцев, которым страны Союза предоставили временную защиту, похожую на статус беженца, предусмотренный женевской конвенцией. Миграция из России ограничена, в последние годы представлена активными противниками политики властей и не представляет сравнимой финансовой нагрузки для ЕС. Но значительна с эмоциональной и ценностной точек зрения.

По данным Евростата, в 2022 году приток в ЕС иммигрантов из стран, в него не входящих, составил 5,1 миллиона человек, то есть увеличился более чем вдвое по сравнению с 2,4 миллиона в 2021 году. При этом число людей, выехавших из ЕС за пределы Союза, оставалось в оба года стабильным, на уровне миллиона, в рамках естественного состояния.

Кризис вокруг Украины добавил накала борьбе между условно либеральными и консервативными силами, развернувшейся в европейских странах вокруг проблемы миграции. Правда, она и без того была бы в центре внимания кампании выборов в Европарламент 6–9 июня 2024 года.

Только в Германии (29%) и Австрии (24%) миграция рассматривается гражданами как главная проблема.

Новый пакт ЕС о миграции и беженцах, который вызвал столько политических споров и эмоций и был принят с такой быстротой, несмотря на разногласия, не совсем про это. И даже совсем не про это. Он касается только части проблемы миграции. А именно нелегальной, которая на протяжении десятков лет раздражает европейскую общественность, служит источником внутреннего политического раскола. Которая противоречит норме.

Еще чуть-чуть статистики. В 2023 году около 3,5 миллиона мигрантов легально прибыли в Европу. Еще около миллиона въехали легально, но находились на территории ЕС незаконно. Из последних большинство составляли люди, которые нормальным образом прошли границу через аэропорты, порты и погранпереходы по визам. Но не вернулись домой по истечении срока их действия. Очевидно, в их числе релоканты из России, которые имели в паспортах действующие шенгенские визы и спешно покинули страну после начала военных действий или после объявления мобилизации. С истечением срока действия виз их пребывание в ЕС стало незаконным. Путь легализации связан с бюрократической волокитой, а результат не гарантирован. Но все равно это отдельная группа.

Принятый в мае пакт ЕС распространяется на оставшееся меньшинство, численность которого в прошлом году оценивалась примерно в 300 000 мигрантов.

Это люди, пойманные при пересечении внешних границ ЕС без должного разрешения. Например, те, кто добрался до берегов Греции, Италии или Испании через Средиземное море или Атлантический океан на лодках, предоставленных контрабандистами. Возможно, что в этой категории есть и россияне, которые пытались нелегально в обход КПП перейти какую-нибудь латвийскую или финскую границу.

Статус беженца как товар

Евросоюз на протяжении десятилетий пытается решить сложное уравнение между провозглашенными ценностями и реальностью. Страны ЕС не могут просто из сострадания принять у себя миллионы искателей лучшей жизни, которые неизбежно повиснут тяжелым бременем на их социальных бюджетах. Это так называемые «экономические беженцы». По закону, европейцы должны спасти несчастных от гибели в море и выдворить обратно, откуда приплыли. Но опять же, по закону, они должны помочь тем, кто спасается от войны, кому на родине грозит смерть, преследование или война. Чтобы выявить и оценить причину миграции, нужны средства, люди и время. А что если на границах скопился сразу миллион мужчин, женщин и детей?

Десять лет назад грянул европейский кризис беженцев, когда поток мигрантов увеличился со 153 000 в 2008 году до более миллиона в 2015-м. Это произошло главным образом из-за массового исхода сирийцев, иракцев, ливийцев, афганцев и эритрейцев, спасавшихся от войны, этнических чисток или экономических трудностей. Проблема миграции и беженцев стала невыносимо острой и чуть не взорвала Евросоюз.

Если раньше каждая европейская страна, испытывая неодинаковое миграционное давление, справлялось с ним по-своему, то теперь проблема стала общей. Но автохтоны в некоторых странах в ответ на предложение союзников «поучаствовать» воскликнули: «Мы на это не подписывались!»

Страны Центральной и Восточной Европы, сравнительно недавно вступившие в ЕС, непримиримо отказывались принять хоть малую часть беженцев из переполненных лагерей Италии и Греции.

Разнобой в правилах и условиях приема беженцев в разных странах ЕС породил такое понятие, как «шопинг за убежищем». Мигранты не без помощи мафиозных «проводников», прибегая к разным ухищрениям и используя разные маршруты и лазейки, стремились попасть в толерантные и богатые Германию или Швецию, минуя менее благосклонные к ним страны или переходя через те, миграционные власти которых смотрели на них сквозь пальцы. Но и в «гостеприимных» возможности оказались на пределе. Крайне правые и евроскептики подняли высоко свой флаг, используя народное недовольство.

Партии политического мейнстрима ЕС полагают, что новый пакт о миграции и беженцах поможет решить проблемы, которые разделили страны Союза после кризиса 2015 года, и надеются, что выстроенная система лишит крайне правых кислорода на выборах 6–9 июня.

Но пакет реформ вступит в силу только в 2026 году и не принесет немедленного решения проблемы, которая спровоцировала один из крупнейших политических кризисов ЕС. Суть проблемы в том, что страны Союза после 2015 года разошлись во мнениях по поводу того, кто должен брать ответственность за мигрантов по прибытии и насколько другие члены обязаны помогать первым. Упрощая схему, об ответственности Греции и Италии и обязанности Германии и Нидерландов.

Пакт предусматривает ужесточение и ускорение процедуры проверки просителей убежища на соответствие критериям Женевской конвенции. Прямо на внешней границе ЕС или рядом с ней, где организуется «скрининг», ждет сортировка. Те, кто заведомо не имеет шансов, например, прибывшие из так называемых «безопасных» стран или с известной криминальной историей, сразу получают отказ и подлежат депортации. Как правило, люди, спасающиеся от конфликта, преследований или насилия, имеют право на убежище. Тем, кто просто ищет работу, скорее всего, будет отказано во въезде. Союзные пограничные власти организуют спецрейсы по депортации так же, как отдельные заинтересованные страны.

Пока депортация — слабое место правоприменения. 

Скрининг должен теперь занимать не более семи дней. Все это время мигранты находятся в закрытых лагерях. Те, кого решено депортировать сразу, как можно скорее депортируются, дела остальных изучаются более подробно. У всех проверяются персональные данные, берутся отпечатки пальцев. За процессом будет следить независимый мониторинговый орган, чтобы уменьшить злоупотребления в ту или другую сторону. В частности, ограничить выдворение мигрантов в страны, где их ожидает преследование или даже смерть.

Пограничная процедура должна быть завершена в течение 12 недель, включая время на одну юридическую апелляцию, если их заявление будет отклонено. В период массовых перемещений людей этот срок может быть продлен на восемь недель. Прогресс по сравнению с нынешней практикой, когда ожидающие решения беженцы могут месяцами существовать в условиях, подобных тюремным.

Авторы законопроекта считают, что ужесточение пограничной процедуры само по себе будет сдерживающим фактором. Мол, потенциальные мигранты подумают об этом, прежде чем двинуться в трудный и опасный путь. Хотя никаким опытом это пока не подтверждено. Эти люди бросают родину, когда им там уже невмоготу.

Чтобы помочь странам ЕС, подверженным миграционному давлению, другие государства-члены внесут свой вклад, переселив просителей или бенефициаров убежища на свою территорию, внеся финансовые взносы (20 000 евро за человека) или предоставив оперативную и техническую поддержку. Этот пункт декларирован, хотя, судя по оговоркам некоторых лидеров и политиков, пока вызывает сомнения.

Впрочем, как и выполнение законодательного пакета в целом. Еврокомиссия должна представить общий план в июне. В нем будут намечены пути и сроки, а также цели, которые должны быть достигнуты за два года. Июньский срок тоже связан с предстоящим полугодовым председательством Венгрии в ЕС, которое начитается с 1 июля. Будапешт яростно выступал против этой реформы и вряд ли будет активно способствовать ей.

Настало время нестандартных решений

Практически сразу после публикации пакета законов группа из 15 государств во главе с Данией выступила с совместным заявлением. Эти члены ЕС высоко оценивают принятие союзного законодательного акта о регулировании миграции, но считают его недостаточно сильным. Стихийный рост нелегальной иммиграции, наблюдаемый в последние годы, оправдывает «нестандартное мышление». И предлагают подходы, которые могут вызвать сомнения в должном соблюдении прав человека.

• Во-первых, призывают развивать аутсорсинг процесса иммиграции и предоставления убежища. Предлагают хотя бы частично вынести его за пределы ЕС, договорившись со странами происхождения и транзита мигрантов и другими заинтересованными государствами. Конечно, не безвозмездно. 
• Во-вторых, всемерно разрушать стимулы, которые побуждают к нелегальным и опасным перемещениям мигрантов в Европу.

Подписанты настаивают на «всеобъемлющем, взаимовыгодном и долгосрочном партнерстве» со странами, расположенными вдоль миграционных маршрутов, по примеру соглашений, которые ЕС заключил с Турцией, Тунисом, Египтом и которые предусматривают миллионы или даже миллиарды евро в обмен на усиление пограничного контроля. Также приводится в пример протокол, подписанный в прошлом году Италией и Албанией о передаче Римом Тиране на обработку до 36 000 заявлений о предоставлении убежища в год и размещении заявителей.

Тенденция к аутсорсингу в области миграции и предоставления убежища на слуху в международной политике после окончания пандемии COVID-19, но все еще вызывает разногласия из-за правовых и гуманитарных последствий. Большие споры вызывают предложения о переводе просителей убежища из одного места в другое, которое не является ни их родиной, ни целью их миграции. Во-первых, помимо их воли. Во-вторых, в этой «третьей безопасной стране», место в которой им купит Европа, они могут подвергнуться гонениям и дискриминации.

«Письмо пятнадцати», обнародованное 16 мая, адресовано руководству Еврокомиссии. Его подписали представители: 

• Дании, 
• Болгарии, 
• Чехии, 
• Эстонии, 
• Греции, 
• Италии, 
• Кипра, 
• Латвии, 
• Литвы, 
• Мальты, 
• Нидерландов, 
• Австрии, 
• Польши, 
• Румынии, 
• Финляндии. 

Это большинство из 27 членов Союза. Среди них нет таких тяжеловесов ЕС, как Германия, Франция, Испания, а также известных фрондеров — Венгрии и Словакии. Еврокомиссия заявила, что тщательно проанализирует письмо, которое она назвала «сложным» и «многоплановым», и подчеркнула, что в ближайшие годы основное внимание будет уделено реализации реформы, согласованной в майском пакете.

Пакт о миграции был приурочен к европейским выборам, но вряд ли заметно повлияет на их результат. Но, как говорится, «процесс пошел». Выполнять новое законодательство предстоит новым руководящим органам ЕС вместе со странами — членами Союза в международной обстановке, которая не исключает сюрпризов и нестандартных решений.