Конституционный переворот 93-го

Полезно напомнить, что то, что традиционно называют «конституционным кризисом 1992‒1993 годов», было вовсе не противостоянием прогрессивного президента Бориса Ельцина и реакционного большинства на съезде народных депутатов РСФСР, как и по сей день полагают многие. Тем более что именно этот съезд в мае 1990 года избрал Ельцина своим председателем.

Это было противостоянием между теми, кто считал необходимым провести задуманные ими экономические реформы любой ценой, — и теми, кто считал, что цена любой быть не может, потому что никакая цель не оправдывает средства.

Между теми, кто призывал ограничить демократические механизмы, не позволяющие проводить реформы вопреки воле большинства, — и теми, кто полагал отказ от демократии недопустимым, как недопустимой и ставку на меньшинство.

Между теми, кто восхвалял авторитарную модель, с «развязыванием рук» президенту и правительству, — и теми, кто полагал, что подобное «развязывание рук» приведет лишь к произволу и коррупции.

Между теми, кто считал, что президент и правительство, «знающие, как надо», должны быть выведены из-под общественного и парламентского контроля, — и теми, кто считал, что правительство должно быть подконтрольно и подотчетно парламенту.

Особые полномочия

Разница в двух этих подходах очень ярко проявилась во время действия «особых полномочий» президента Бориса Ельцина и работы правительства во главе с Егором Гайдаром.

В ноябре 1991 года съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О правовом обеспечении экономических реформ», суть которого была проста: в сложнейших, кризисных условиях дать президенту возможность издавать указы, противоречащие российским законам.

Если в течение недели Верховный Совет не отклонял «незаконный указ» — он вступал в силу.

Но беда заключалась в том, что «тормоз» вскоре перестал работать: исполнительной власти настолько понравилось все регулировать в рамках «указного права», что даже если парламент и успевал отменить какой-нибудь незаконный указ, он тут же выпускался президентом заново под другим номером. И все это сочеталось с невиданными доселе (2600%) темпами инфляции после начала «радикальных экономических реформ», безработицей, падением уровня жизни, «сгоревшими» сбережениями, сломом системы социальных гарантий и разрушением жизненных планов огромного числа граждан.

Такие реформы, конечно же, вызвали крайне негативную реакцию очень у многих граждан — но президент и правительство категорически отказались что-либо в этих реформах менять, заявляя, что курс верен, и ему нет и не может быть альтернативы (заметим: альтернативы были — но их отказывались рассматривать).

В демократических условиях президента и правительство, проводивших такой курс, или заставили бы его изменить, или отправили бы в отставку. И сделал бы это парламент — представляющий граждан, большинство которых в результате проводимой политики стало жить хуже.

Собственно, именно поэтому организаторы и сторонники проводимых реформ и начали «войну» с парламентом как главным барьером на своем пути, не позволяющим действовать «как надо». 

Парламентское большинство, в свою очередь, яростно критиковало правительство в целом, его экономический курс, отдельных министров — но дальше слов не заходило: решений об отставке правительства оно не принимало, и даже не пыталось.

Вечный и.о.

Первый «гром» прогремел в декабре 1992 года, когда на VII съезде народных депутатов России большинство парламентариев отказалось продлить «особые полномочия» президента Бориса Ельцина и утвердить предложенную им кандидатуру Егора Гайдара полноправным премьером (до того он находился в статусе и.о.). И были приняты поправки в Конституцию, ограничивающие полномочия президента.

В частности, в Конституцию была введены нормы о праве съезда отменять или приостанавливать президентские указы, и о том, что полномочия президента не могут быть использованы «для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае они прекращаются немедленно». Именно на эту статью Конституции в сентябре 1993 года опирался Конституционный суд, принимая решение о прекращении полномочий Ельцина, издавшего 21 сентября 1993 года «указ 1400» о роспуске съезда и Верховного Совета.

Ельцин в ответ обрушился на депутатов, пригрозив референдумом о недоверии съезду, и увел своих сторонников из зала заседаний, чтобы сорвать кворум (но неудачно).

Тем не менее кризис — усилиями председателя Конституционного суда Валерия Зорькина — тогда удалось урегулировать. 

В результате переговоров Ельцина и председателя Верховного Совета России Руслана Хасбулатова стороны пошли на компромисс.

Было принято постановление «О стабилизации конституционного строя в РФ», по которому поправки в Конституцию были частично «заморожены», на 11 апреля 1993 года был запланирован референдум по основным положениям новой Конституции, а для назначения премьера было предложено специальное многоступенчатое голосование (съезд «рейтинговым» голосованием определял три кандидатуры, одну из которых президент был обязан представить съезду для утверждения премьером). В итоге по этой процедуре премьером стал Виктор Черномырдин.

VIII съезд

Хрупкий «мир», однако, продержался недолго.

У меня дома хранится очень любопытный сборник — материалы VIII и IX съездов народных депутатов России, проходивших в марте 1993 года. Как бы ни относиться и к депутатам, и к президенту, это — настоящая дискуссия и настоящая политика, с жестким столкновением различных позиций, с аргументами и фактами, без всякой оглядки на должности. В отличие от того, что мы видим в последние двадцать лет, когда в Думе актом небывалой политической храбрости является критика правительства, а о том, чтобы критиковать президента, никто даже и помыслить не может…

10 марта 1993 года на открытии VIII съезда народных депутатов Руслан Хасбулатов заявляет, что «возможный потенциал договоренностей (достигнутых на предыдущем съезде. — Б. В.) реализовать не удалось», что «нет серьезных сдвигов в экономике» и что «граждане, республики, края, области, другие субъекты Федерации, политические силы и партии, ученые, юристы высказывают серьезные опасения по поводу наших решений о референдуме 11 апреля и его возможных последствиях».

А затем зампред Верховного Совета Николай Рябов называет принятое на VII съезде постановление о стабилизации конституционного строя ошибкой — «односторонней уступкой со стороны представительной власти в пользу исполнительной».

Рябов говорит о недопустимости «прямого апеллирования к народу тех политических сил, которые желали бы разрушить существующий конституционный строй России», и о недопустимости «попыток использовать референдум для искусственного продления или укрепления полномочий тех или иных структур власти, а тем более фигур, их возглавляющих». Что к референдуму призывают под лозунгом «изменения всевластия Советов», но именно под лозунгом «Вся власть Советам!» проходили демократические преобразования в России в 1989‒90 годах, и включение в Конституцию п. 2 ст. 104 статьи о верховенстве съезда, который «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении Российской Федерации» рассматривали тогда как победу демократических сил. И что 

Тут уместно небольшое, но важное отступление. 23 сентября 1993 года — через два дня после «указа 1400» — Николай Рябов уходит с поста зампреда Верховного Совета, переходит на сторону своего недавнего оппонента, президента Бориса Ельцина, и тут же назначается председателем ЦИК — в каковой должности проводит и думские выборы 1993 и 1995 годов, и президентские выборы 1996 года. Что называется, ничего личного — только карьера…

11 марта на съезде выступает президент. Заявляет, что «пришел на этот съезд с надеждой, что у вас хватит мудрости, мужества и воли ради России, ради наших избирателей обрести согласие и начать совместную конструктивную работу». Но «вчерашний день принес немало разочарований: усиливается взаимное отчуждение, непонимание, все меньше остается возможностей для согласия».

Ельцин заявляет, что «борьба с президентом — это прежде всего борьба против силы и самостоятельности правительства» и что «только всенародное избрание, выраженное избирателями доверие позволяет именно президенту, и никому более, проводить в жизнь жесткие, но необходимые меры», без которых «не может сейчас обходиться ни одна реформа».

Упрекает депутатов в том, что «когда законодательная власть пытается устранить власть президентскую, она разрушает конституционный строй, посягает на волю народа, на волю избирателей». Говорит, что «если конфликт не будет разрешен существующими институтами законодательной и исполнительной власти, ни один из них не одержит верх, а третья сила погубит Россию». И что «если съезд будет и дальше стоять на позициях конфронтации, то надо идти на референдум, он останется единственным средством разрешения конфликта».

Тем не менее в тот же день — 12 марта 1993 года — съезд принимает постановление «О мерах по осуществлению конституционной реформы в РФ», которым отменяет постановление «О стабилизации конституционного строя РФ», требует осуществлять конституционную реформу «в порядке, установленном Конституцией РФ», и считать недействительными все соглашения и нормативные акты государственных органов, направленные на перераспределение полномочий между центром и регионами.

Также съезд предписывает президенту, Верховному Совету и Конституционной комиссии съезда согласовать между собой и в трехмесячный срок направить регионам на согласование проект основных положений новой Конституции.

«Особый порядок управления»

Проходит еще неделя — и кризис переходит на новый этап: 20 марта 1993 года Борис Ельцин выступает с телевизионным обращением к народу.

Президент заявляет, что «страна не может больше жить в обстановке постоянного кризиса», что «фактически запущен маховик антиконституционного переворота» и что «в этих условиях президент вынужден взять на себя ответственность за судьбу страны». И объявляет о введении некоего «особого порядка управления страной».

Заявляется, что «вертикаль исполнительных органов восстановлена» и что «главы исполнительной власти и правительства субъектов РФ подотчетны непосредственно президенту и правительству России, их полномочия не могут быть прекращены без решения президента РФ».

Также президент назначает на 25 апреля 1993 года всенародное голосование с вопросами о доверии президенту и вице-президенту, о проекте новой Конституции и о проекте Закона о выборах федерального парламента. «По утвержденной вами Конституции и новому Закону о выборах будут проведены выборы, но не съезда, а нового парламента России», — говорит президент.

23 марта Конституционный суд Российской Федерации — правда, не видя текст подписанного указа об «особом управлении» — признает действия президента, связанные с телевизионным обращением, неконституционными и усматривает наличие оснований для его отрешения от должности.

А 24 марта Кремль публикует указ — серьезно отличающийся от того, что говорил Ельцин. Там нет уже никакого «особого управления». Аккуратно говорится о том, что «решения государственных органов и должностных лиц, направленные на приостановление указов и распоряжений Президента Российской Федерации без решения Конституционного суда Российской Федерации (выделено мной. — Б. В.), должны быть признаны в установленном порядке не имеющими юридической силы и не подлежащими исполнению». Голосование 25 апреля назначается только о доверии президенту (без вице-президента), но также и о проекте новой Конституции и проекту закона о выборах в парламент.

Внеочередной съезд

26 марта собирается IX, внеочередной съезд народных депутатов России, и работает три дня.

Открывая съезд, Руслан Хасбулатов говорит: «Мы столкнулись с чрезвычайным обстоятельством: стремлением монополизировать всю власть — законодательную и исполнительную — в одной ветви. Сначала говорят о бесспорном — стране нужен порядок, а далее все сводится к необходимости установления режима сильной власти, иначе, дескать, эти депутаты, стоящие у микрофонов, будут только «разбалтывать» страну».

Валерий Зорькин отвечает тем, кто упрекал Конституционный суд в поспешной оценке телевизионного обращения Ельцина об «особом управлении»: 

Борис Ельцин выступает с примирительной речью, заявляя: «конфликтовать дальше бессмысленно», но настаивает: «кардинальный способ выхода из конституционного кризиса остается прежним — это принятие новой Конституции».

Он призывает депутатов: «Давайте не позволять подталкивать себя к действиям сомнительным и с точки зрения политики, и с точки зрения морали». И предлагает вынести на всенародное голосование не только вопрос о доверии президенту, но и вопрос о доверии съезду.

27 марта Ельцин, Хасбулатов и Черномырдин вносят на съезд проект постановления «О преодолении кризиса власти и сохранении конституционного строя РФ». Ключевое положение: на 21 ноября 1993 года назначаются одновременные досрочные выборы президента и в «двухпалатный высший законодательный орган государственной власти — Верховный Совет РФ», который с 15 февраля 1994 года начинают свою работу. Однако 28 марта съезд отклоняет этот проект.

Затем, по предложению депутата Владимира Исакова, на голосование ставятся вопросы об отрешении Ельцина от должности президента и освобождении Хасбулатова от должности председателя Верховного Совета.

Но и тут голосов оказывается недостаточно: за отрешение Ельцина (нужно было не менее двух третей депутатов) голосует 617 депутатов вместо необходимых 689 из 1033, за отставку Хасбулатова — 339 депутатов вместо необходимых 517.

И, наконец, после бурных дискуссий с выступлениями представителей всех фракций и депутатских групп, 29 марта 1993 года съезд назначает на 25 апреля 1993 года референдум с четырьмя вопросами:

1. Доверяете ли Вы президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?
2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом Российской Федерации и правительством Российской Федерации с 1992 года?
3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов президента Российской Федерации?
4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?

Вопрос о доверии съезду на голосование избирателей не выносится — и президент Ельцин и его сторонники считают это ошибкой, полагая, что на голосование надо было ставить только вопросы о доверии президенту и съезду, и более ничего.

Вице-премьер Сергей Шахрай, представляя позицию президента, выступает на съезде и говорит: «Президент отдал свою судьбу в руки народа, чтобы не выводить людей на улицы, и предлагает то же самое сделать съезду. Зачем выносить на референдум вопрос о досрочных выборах? Кто будет потом интерпретировать результаты? Кто будет определять, по каким законам, и главное, в какой орган будут проводиться выборы? Есть элементарные правила. 

Все остальное — это лукавые попытки уйти от честного ответа на поставленные президентом вопросы».

Звучит логично, но в чем-то Шахрай и сам лукавит — или как минимум противоречит сам себе. Потому что в случае выражения недоверия съезду (в том числе одновременно с недоверием президенту) повисает в воздухе обозначенный им же вопрос о том, как будет устроен следующий парламент и по каким законам его будут выбирать. Этот вопрос может быть решен или принятием новой Конституции — или подтверждением, что действует старая. Но конституционные вопросы, увы, вновь откладывают на будущее, хотя давно уже работает конституционная комиссия съезда, рассматривающая самые разные варианты будущего государственного устройства…

В постановлении съезда говорится, что решения по всем вопросам референдума считаются принятыми, если за них проголосовало более 50% от общего числа избирателей (а не от принявших участие в голосовании).

Это серьезно завышает «планку» — по сравнению с нормами, установленными законом «О референдуме РСФСР», принятым еще в октябре 1990 года.

В законе говорится, что более 50% от общего числа избирателей необходимо набрать только для принятия решения по вопросам, связанным с изменением и дополнением Конституции, а по остальным вопросам достаточно более 50% от участников голосования на референдуме.

Математика тут проста: при ожидавшейся явке на референдум около 60% избирателей (в реальности оказалось 64%), для принятия решения требовалось, чтобы за них проголосовали около 84% участников, чего достичь крайне трудно.

Референдум

21 апреля 1993 года Конституционный суд принимает постановление о порядке подсчета голосов на референдуме и снижает «планку» для принятия решений по первому и второму вопросам, имеющим «нравственно-оценочный и политический характер», не затрагивающим конституционные положения и не влекущим прямых правовых последствий. КС устанавливает, что для принятия этих решений достаточно, чтобы их поддержали более 50% от участников голосования.

Требование получения для принятия решения более 50% от общего числа избирателей сохраняется только для третьего и четвертого вопросов, связанных с досрочными выборами. Хотя оно, как уже сказано (и как подтвердилось потом), оказывается почти нереальным.

В этой ситуации очень многие — как на съезде, так и после него — говорили о том, что после «войны вопросов» на референдуме развернется «война интерпретаций» полученных ответов. И что каждая из противоборствующих сторон будет трактовать ответы в свою пользу. Тем более что ответы могут противоречить друг другу: что делать, если большинство избирателей проголосует и за доверие президенту, и за его досрочные выборы?

И потому, что Кремлем были приняты необходимые организационные меры, и потому, что журналистам тогда общество очень серьезно доверяло, а многие журналисты симпатизировали Ельцину в его противостоянии с парламентом.

Впервые в постсоветской истории (следующий пример мы увидим на президентских выборах 1996 года) в ход пускается пропагандистская, главным образом телевизионная «машина».

Для этого в первую очередь используется созданный еще в декабре 1992 года Федеральный информационный центр во главе с Михаилом Полтораниным в ранге первого вице-премьера. Центру передаются все телерадиокомпании, подведомственные Министерству печати и информации, в том числе главная из них — «Останкино», а также агентство ИТАР (будущее ИТАР-ТАСС), и его задачей объявляется «обеспечение через печать и средства массовой информации своевременного и широкого распространения точной и правдивой информации о ходе реформ в России и разъяснение государственной политики Российской Федерации».

Под «точной и правдивой» при этом, как быстро выяснилось, понимается исключительно информация, способствующая поддержке президента и проводимых под его руководством реформ.

Съезд своим постановлением от 29 марта 1993 года упраздняет Федеральный информационный центр и отменяет указ президента о его создании — но ФИЦ продолжает работать, а государственное телевидение и зависящие от исполнительной власти газеты — представлять, за редчайшими исключениями, гражданам только точку зрения Ельцина и его сторонников. Вызывая к жизни, казалось бы, забытые воспоминания об агитпропе ЦК КПСС.

Так, «Известия» — в одном и том же номере на первой полосе в качестве доказательства вредоносности Советов сообщали, что на выборах в свободные округа где-то баллотировались бывшие номенклатурщики районного масштаба, а на четвертой со сдержанным оптимизмом писали, что на выборах губернатора Орловской области победил сторонник реформ и опытный хозяйственник Егор Строев, работавший ранее секретарем ЦК КПСС. А телевидение, подконтрольное президентской «вертикали», перешло в режим почти постоянного вещания «Президенту — да!», при этом совершенно не пытаясь сводить по-настоящему сторонников и противников президента в прямой дискуссии. Не потому ли, что открытого боя доводы сторонников просвещенного авторитаризма не выдерживали?

Через лояльные Кремлю СМИ граждан призывали ответить «да» на первый, второй и четвертый вопросы — о доверии президенту и его политике и о досрочных выборах съезда, и ответить «нет» на вопрос о досрочных выборах президента. 

Парламент в этой информационной схватке имел заведомо худшие позиции — практически не имея СМИ, на которые бы мог влиять, и практически не имея на своей стороне никого из известных журналистов. Да и давние традиции единоначалия играли свою роль — очень трудно было простыми словами объяснить, зачем нужны разделение властей и парламентский контроль над правительством и что такое правовое государство. Куда легче было объяснять, что всенародно избранному президенту мешают работать парламентские болтуны, ставя ему палки в колеса.

Формулируя вопросы, в парламенте полагали, что если даже президенту и будет оказано доверие, то уж его социально-экономический курс, который привел к гиперинфляции, «сгоранию» вкладов и потере работы, большинство избирателей точно не поддержит. Но расчет не сработал: во-первых, многие, поддерживая Ельцина, автоматически голосовали и за одобрение его курса, а во-вторых, как уже сказано, свою роль сыграла массированная пропагандистская обработка.

Референдум 25 апреля прошел при 64-процентной явке избирателей, и принес следующие результаты:

• за доверие президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину проголосовали 58,7% пришедших избирателей;
• за одобрение социально-экономической политику, осуществляемой президентом Российской Федерации и правительством Российской Федерации с 1992 года, проголосовали 53,0%;
• за проведение досрочных выборов президента Российской Федерации проголосовали 49,5%;
• за проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации проголосовали 67,2%.

Решения по двум первым вопросам были приняты — но, как уже было сказано, юридической силы не имели. Решения по третьему и четвертому вопросам не были приняты, так как за них проголосовало менее 50% от общего числа избирателей (соответственно, 31,7% и 43,0%).

«Механизм референдума не являлся средством разрешения политического конфликта — он не создавал условий для выбора в пользу демократического правления и верховенства права, напротив, массовая поддержка лишь провоцировала президента к единоличному правлению», — напишет потом политолог, профессор Владимир Гельман.

Поскольку на референдуме не были приняты решения о досрочных выборах ни одной из ветвей власти, он, казалось бы, обязывал их продолжать работать вместе — независимо от личных отношений. Искать компромиссы и согласие, с, как говорят, «равномерным распределением разочарований». Тем более что при таких результатах (лишь немногим более половины участников голосования поддерживали политику президента, и почти половина их выступала за досрочные президентские выборы) было понятно, что общество в отношении к самому президенту и его политике расколото почти поровну.

Но этого не случилось: президент и его сторонники интерпретировали результаты референдума как свою победу (наиболее радикальные представители этого лагеря начали требовать от президента «решительных мер», без всякой оглядки на парламент), а парламент считал, что он в этой борьбе вовсе не проиграл, и продолжал действовать, как если бы ничего не случилось.

В истории, конечно, нет сослагательного наклонения, но если бы (как планировалось) в ноябре 1993 года и прошли досрочные выборы и президента и съезда — скорее всего, они бы воспроизвели примерно тот же расклад сил.

Вряд ли кто-то смог бы тогда реально соперничать с Ельциным за место президента, и вряд ли существенно в «президентскую» сторону — с учетом экономического положения, которое оставалось весьма сложным — изменился бы состав депутатов. И все началось бы по новой — потому что ключевым вопросом были, как уже сказано, не личности, а политическая система, которую одни стремились изменить в сторону авторитарной, а другие — в главном сохранить…

Конституционное совещание и «указ 1400»

Вскоре после референдума, в июне 1993 года, Ельцин созовет «конституционное совещание», которое, в пику конституционной комиссии съезда, под руководством Сергея Алексеева, Анатолия Собчака и Сергея Шахрая начнет готовить «президентский» вариант новой Конституции, предусматривающий переход от парламентско-президентской — к суперпрезидентской республике.

После этого обе группы (заметим, что при этом Ельцин формально оставался председателем конституционной комиссии съезда, а его первым заместителем был Хасбулатов) вели параллельную работу. В конце июля разработанные ими проекты были направлены в регионы для согласования — и большая часть регионов поддержала «парламентский проект», сохранявший парламентско-президентскую республику (при этом в нем был сделан ряд уступок и компромиссов, усиливавших роль президента и ослаблявших влияние парламента на правительство).

15 сентября 1993 года рабочая группа конституционной комиссии завершила разработку своей версии согласованного проекта Конституции РФ.

Но более парламент сделать уже ничего не успел: указом президента от 21 сентября 1993 года № 1400 съезд и Верховный Совет были распущены.

Вариант конституционного совещания был доработан и в декабре 1993 года вынесен на всенародное голосование по новой Конституции. При этом сам «указ 1400», как известно, Борис Ельцин будет издавать, «основываясь на итогах референдума», хотя никаких оснований для этого указа эти итоги не давали.

С этого момента в России вновь (после недолгого перерыва) будут считать, что не сила в правде, а правда — в силе.

И что законом является воля того, на чьей стороне сила.

К правовому государству, о котором мечтали во время «демократической весны» 1989‒90 годов, это уже не будет иметь никакого отношения.