Местное самоуправление: яма на дороге

Эта статья была в работе через пару дней после оглашения послания Федеральному собранию. Однако она довольно быстро потребовала корректировки — события развиваются столь стремительно, поправки к Конституции принимаются в такой спешке, что волей-неволей подумаешь, что Кремль находится в состоянии панической атаки.

В этой статье я планировала говорить не обо всех аспектах конституционного переворота, который сейчас происходит на наших глазах, а в основном по теме, которая наиболее мне близка как муниципальному депутату, — о местном самоуправлении (МСУ).

Появившись в контексте отказа от приоритета международного права и других изменений Конституции, заявление Путина испугало многих. Уже через пять дней мы получили полный текст поправки. Предлагается статью 132 дополнить частью 3 следующего содержания: «3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». А статью 133 изменить, записав в ней, что органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти.

Давайте разбираться, чем нам и им это может грозить: де-факто и де-юре.

Что касается изменений де-факто, то тут пугаться уже поздно. Основы, заложенные в Европейской хартии местного самоуправления, предполагающие, что органы местного самоуправления должны иметь максимум возможных публичных полномочий и достаточное финансовое обеспечение для их осуществления, давно заброшены в ту самую яму, которую местному самоуправлению просто не на что закопать.

Многие квалифицированные люди из муниципалитетов ушли, остались бездари или те, чей основной дар — перекладывать общественные деньги в собственный карман. И если бы паче чаяния сейчас Путин решил бы поделиться полномочиями и деньгами, использовать их на благо муниципального округа будет некому. Если только не провести честные выборы и не привлечь в МСУ новых заинтересованных людей.

Как лишали МСУ денег. Возьмем, например, налог на землю — главный муниципальный налог. Налог есть, а земли нет — ее в одночасье передали государству, что сделало нищими муниципалитеты.

Теперь эту тенденцию, похоже, хотят закрепить в юридическом поле. Местное самоуправление сегодня имеет следующие законодательные рамки: упоминаемая выше Европейская хартия местного самоуправления, Конституция РФ и 131-ФЗ «О местном самоуправлении». В хартии определяются разнообразные требования к реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. Прежде всего это признание того факта, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, и что они должны быть наделены «значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций». В Конституции же — в основной главе 1 — уточняется, что в России есть государственная и муниципальная власть, и муниципальная власть пользуется самостоятельностью (ст.12).

В своем послании и в поправках Путин главу 1, в которой содержится ст. 12, не трогает. Причина в том, что для ее изменения надо созывать Конституционное собрание, а этого организаторы изменения Основного закона делать категорически не хотят (это долго и опасно, видимо). Тем не менее в Конституцию вводится новое основополагающее понятие — понятие публичной власти, которое ранее в Основном законе еще не употреблялось. В тексте хартии есть только термин «публичные дела», но никакой единой системы там нет — наоборот, всячески подчеркивается автономность самоуправления.

Путин тоже упоминает государственную и муниципальную власти как нетождественные вещи и вроде не предлагает сделать МСУ частью государственной вертикали. Однако формулировка поправок о единой системе хоть и не государственной, но публичной власти, которая осуществляется во взаимодействии двух уровней власти, дает почву для еще более сильного подчинения МСУ регионам. Ведь «взаимодействие» может быть таким, что никто пикнуть не сможет, а уже тем более проявить какую-то самостоятельность и инициативу. Все эти формулировки, противоречащие Европейской хартии, скорее всего, будут детализировать в 131-ФЗ, и под них будет легко подверстать любые изменения, направленные на лишение муниципалитетов самостоятельности с целью повышения «эффективности» взаимодействия с госорганами.

А когда уничтожение МСУ закрепят конституционно, придется доказывать уже, что Основной закон страны нелегитимен. А это намного сложнее. Нельзя законодательно закреплять порочные практики.

Впрочем, теперь, когда Кремль юридически встроит МСУ в вертикаль публичной власти, можно начинать предъявлять за каждую яму лично Путину. Ведь, находясь на вершине вертикали, он берет на себя ответственность за каждый город, село и хутор в нашей стране. Ведь люди, которые там живут, права на самостоятельность будут лишены.

В основе таких решений лежит базовый принцип: мы своему народу не доверяем. Инициатива наказуема. Начальник знает лучше. Оно и понятно: слишком самостоятельные люди не будут терпеть выкрутасы несменяемого елбасы.

Однако такая, понимаемая крайне узко «стабильность» (которую нам выдают под видом перемен) ведет к фатальным ошибкам. В стране, которая простирается на 11 часовых поясов, просто невозможно придумать решение, которое подходит для всех: как невозможно придумать единый график подачи тепла в Мурманске и Сочи или меню тех самых горячих обедов в местах, где главный источник витаминов — брусника или виноград.

Разнообразие, самостоятельность, местная инициатива и горизонтальные связи помогают развиваться отдельным муниципальным округам и в конечном счете всей стране.

А еще — автономное местное самоуправление позволяет, вовремя выявляя ошибки, не масштабировать их. Пример можно взять из того же послания, где Путин торжественно объявил о прекрасном здравоохранении будущего — с сильным первичным звеном. Правда, он почему-то не напомнил, что именно при нем это первичное звено было нещадно разрушено как раз с помощью передачи местных больниц в ведение регионов. Региональные власти, недолго думая, повсеместно начали ту саму «оптимизацию», от которой, собственно, мы все и страдаем. А особенно жители малых городов, поселков и деревень. Теперь для получения даже самой простой медицинской помощи им приходится ездить в районный центр, а для хоть сколько-то более сложной — в региональный или федеральный.

Централизованный контроль и прямое управление, лишение людей и муниципалитетов самостоятельности никогда не приводят ни к эффективности, ни к процветанию, ни к развитию. Более того, они не приводят даже к порядку. Ровно наоборот: к тем самым ямам на дорогах, которые просто некому ремонтировать. Потому что из Кремля их не видно, а на местах нет средств купить лопату и нет полномочий яму закопать.

Но плохая новость в том, что тотальный контроль, централизация, ну и, конечно, пролонгация власти Путина — это и есть основные цели осуществляемого переворота. Переворота, который проворачивают с использованием лживых, непрозрачных, манипулятивных технологий. Переворота, который приведет к еще большему попранию прав и экономическому тупику. Потому что страна, где нет свободы действия, самостоятельности, с одной стороны, и четких, понятных и прозрачных правил, с другой, приходит в конечном счете к разрухе и бедности.