Новая философия бюджета

Современная бюджетная система России переживает не просто очередной этап подстройки под внешние шоки, а самую глубокую структурную трансформацию за последние десятилетия. Речь идет о коренной смене самой философии бюджетного планирования — о переходе от модели социального государства, распределяющего сырьевую ренту, к модели жесткой концентрации ресурсов на выполнении приоритетных государственных задач.

В публичной дискуссии устойчивость бюджета часто оценивают через призму котировок нефти, размера дефицита или колебаний валютного курса. Такой подход упускает из виду главное институциональное изменение: в текущей архитектуре управления экономические аргументы уже не имеют значения. Цели правительства выступают жесткой константой, под которую неизбежно подгоняются все финансовые переменные — от уровня налоговой нагрузки и параметров государственного долга до размера социальных выплат и курса национальной валюты. Экономика более не задает рамки допустимого для политики — она выступает лишь сервисным ресурсом для обеспечения принятых решений.

В данном исследовании представлен комплексный анализ этой новой бюджетной реальности на горизонте до 2029 года. Он построен исключительно на официальных и верифицируемых источниках информации. Это:

• проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2027 год и на плановый период 2028 и 2029 годов»;

• пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к данному законопроекту;

• официальные данные Федерального казначейства об исполнении федерального и консолидированного бюджетов за 2011–2026 годы;

• сентябрьский макроэкономический прогноз Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) от 2026 года;

• базовый макроэкономический прогноз Министерства экономического развития РФ.

Главный вывод, который напрашивается при изучении данных документов, — федеральный бюджет России за последние годы изменился не просто количественно, а качественно.

Методологическое примечание: для удобства восприятия и сглаживания технической детализации все абсолютные финансовые показатели в тексте округлены до триллионов рублей.

Перестройка бюджета началась раньше, чем принято думать

В публичной дискуссии широко распространен стереотип, что радикальная перестройка бюджетной системы началась в 2022 году под воздействием беспрецедентных внешних шоков. Но официальная статистика показывает, что структурный разворот обозначился гораздо раньше — примерно с середины 2010-х годов.

Именно тогда начался постепенный и планомерный рост бюджетных ассигнований на направления, обеспечивающие системную и институциональную устойчивость государства. Уже к 2021 году доля нефтегазовых доходов в структуре бюджета снизилась до 36% (что заметно ниже пиковых 42%, зафиксированных в 2022 году, но эта доля всё еще составляла внушительную величину). При этом удельный вес расходов на приоритетный сектор последовательно увеличивался из года в год.

Иными словами, события 2022 года не сформировали данную тенденцию с нуля, а лишь выступили мощным катализатором.

Чтобы оценить реальный масштаб происходящего, достаточно сопоставить параметры бюджета 2021 года и проекта на 2027 год. За шесть лет расходы федерального бюджета выросли в номинальном выражении почти в два раза — с 24,8 трлн рублей до 48,7 трлн рублей (рост на 97%). Однако этот колоссальный финансовый поток распределился по статьям крайне неравномерно.

Из 24 трлн рублей общего прироста расходов (разницы между уровнем 2021 года и проектом 2027 года) ровно 19 трлн рублей (или 79%) пришлось всего на три направления: приоритетный сектор, смежные с ним области и обслуживание государственного долга. На остальные 11 функциональных разделов бюджета в совокупности осталось около 5 трлн рублей, или менее 21% прироста.

Конкретнее: расходы на приоритетный сектор выросли с 3,6 трлн рублей в 2021 году до 17,1 трлн рублей в проекте на 2027 год (рост в 4,7 раза). Расходы на смежные направления — с 1,9 трлн до 4,3 трлн рублей (рост в 2,3 раза). Обслуживание долга — с 1,1 трлн до 4,6 трлн рублей (рост в 4,2 раза).

Для сравнения: расходы на социальную политику за тот же период не выросли вовсе — минус 0,4% в номинальном выражении. Расходы на национальную экономику — плюс 6%. На физическую культуру и спорт — плюс 1,8%. Здравоохранение прибавило 23%, но это ниже накопленной инфляции за шесть лет. Расходы на образование, культуру и ЖКХ также не продемонстрировали значимого роста.

Если в 2021 году социальная политика была крупнейшим функциональным разделом федерального бюджета, составляя 38,1% всех расходов, то к 2027 году ее доля сократится до 21,8% — минимального уровня за современную историю.

От нефтяной зависимости — к налоговой и долговой

Существенно изменится и доходная база бюджета. В 2021 году нефтегазовые поступления обеспечивали 35,8% всех доходов, поднявшись на пике 2022 года до 41,6%. К 2027 году их доля, согласно проекту, сократится до 16,2%.

На первый взгляд это может показаться долгожданной диверсификацией экономики, но детальный анализ показывает, что произошла лишь замена одной монозависимости на другую.

Главным опорным столбом всей бюджетной системы стал НДС. Его доля в доходах выросла с 36,4% (14,6 трлн руб.) в 2021 году до 46,2% (20 трлн руб.) в 2027 году. Более того, один только НДС обеспечит 88,6% всего чистого увеличения федеральных доходов в 2027 году. Это создает высокую уязвимость бюджета — казна становится критически зависимой от одного-единственного налога, напрямую связанного с объемом потребительского спроса и импорта. Любое замедление розничной торговли или сжатие импорта немедленно приведет к недобору НДС и ударит по всей доходной базе.

Три ключевых налога — НДС, налог на прибыль и федеральная часть НДФЛ — в 2021 году давали 42,6% доходов. В проекте на 2027 год их совокупная доля достигнет 61,1%, а их общий вклад в прирост доходов составит 148,3% (поскольку прочие неналоговые и экспортные источники в сумме сокращаются).

Чтобы обеспечить такие показатели, законодатели пошли на прямое повышение налоговой нагрузки, и в настоящий момент предполагается, что совокупный фискальный эффект от этих законодательных изменений прямо пополнит бюджет на 1,5 трлн рублей в 2027 году, на 1 трлн рублей — в 2028 году и на 1,2 трлн рублей — в 2029-м.

Вторым источником покрытия расходов выступает интенсивный рост государственных заимствований. В 2027 году объем чистых заимствований запланирован на уровне 6,1 трлн рублей. В результате объем государственного долга увеличится с 19,9% ВВП в 2026 году до 24,1% ВВП к концу трехлетнего периода.

Соответственно, стремительно взлетает и стоимость обслуживания этого долга:

• 2027 год — 4,6 трлн рублей;

• 2028 год — 5,3 трлн рублей;

• 2029 год — 5,7 трлн рублей.

Таким образом, экономика «слезла с нефтяной иглы» только для того, чтобы перебраться на налоговую и долговую иглу. Нефтегазовая рента уступила место повышенному налогообложению и жизни в долг.

15 трлн рублей за пять лет

Отдельный сюжет — расхождение между изначально утвержденными планами бюджетных расходов и их фактическим исполнением. Показатель накопленного отклонения бюджетных расходов в размере 15 трлн рублей за период с 2022 по 2026 год представляет собой суммарную разницу между базовыми цифрами, которые Государственная дума официально утверждает в первоначальных законах о бюджете, и итоговыми суммами, реально потраченными Министерством финансов и Федеральным казначейством. Этот разрыв не является ошибкой в расчетах — он последовательно складывался из ежегодных превышений плана по расходным статьям:

• в 2022 году изначально утвержденный план составлял 27,6 трлн рублей (Федеральный закон № 390-ФЗ), а фактические расходы по отчету об исполнении бюджета достигли 31,1 трлн рублей, сформировав первое превышение в размере 3,5 трлн рублей;

• в 2023 году стартовый закон о бюджете (№ 466-ФЗ) закладывал расходы на уровне 29,1 трлн рублей, однако итоговый закон об исполнении бюджета (№ 187-ФЗ) зафиксировал траты в размере 32,4 трлн рублей, что добавило в копилку разрыва еще 3,3 трлн рублей;

• в 2024 году первичный плановый показатель составлял 36,7 трлн рублей (Федеральный закон № 540-ФЗ), тогда как итоговое кассовое исполнение превысило 40,2 трлн рублей, дав отклонение в 3,5 трлн рублей;

• в 2025 году стартовый план составлял 41,5 трлн рублей (Федеральный закон № 419-ФЗ), а фактическая оценка исполнения достигла 42,9 трлн рублей, добавив 1,4 трлн рублей;

• в 2026 году изначально утвержденные плановые расходы составляли 44,1 трлн рублей, но, согласно текущей сводной бюджетной росписи Минфина, они увеличены до 48,5 трлн рублей, сформировав разрыв в 4,4 трлн рублей.

При суммировании всех этих ежегодных отклонений общая разница за пять лет превышает 16 трлн рублей. Но если рассчитывать расхождения не от самой первой редакции законов, а с учетом промежуточных весенних поправок, то разрыв может составить 15 трлн рублей.

Каждая из этих цифр поддается прямой проверке через государственные правовые системы. Первичные и итоговые редакции законов о бюджете публикуются на официальном интернет-портале правовой информации в статье 1 каждого соответствующего акта. Оперативная динамика расходов отслеживается через сводную бюджетную роспись на портале «Электронный бюджет», а ежегодные заключения Счетной палаты РФ официально подтверждают факт и причины превышения первоначальных лимитов.

Рост расходов на триллионы рублей в течение года происходит без нарушения законодательства благодаря механизмам Бюджетного кодекса РФ. В частности, правительство использует средства Резервного фонда для внепланового финансирования задач, применяет полномочия Минфина по корректировке Сводной бюджетной росписи согласно статье 217 Бюджетного кодекса, а также регулярно проводит через парламент пакеты законов о поправках в текущий бюджет.

Таким образом, 15-триллионный разрыв отражает ключевую особенность современного бюджетного процесса: первоначально принимаемый закон о бюджете выполняет роль минимального базового ориентира, тогда как реальный объем госрасходов гибко наращивается в течение года по мере возникновения оперативных потребностей.

Сестрам по серьгам

Оперативные данные о исполнении бюджета за первое полугодие 2026 года наглядно иллюстрируют ключевые структурные дисбалансы, заложенные в действующую модель государственных финансов и механизмы перераспределения фискального давления между центром и субъектами РФ.

В структуре доходов федерального бюджета I полугодия 2026 года зафиксирован выраженный сдвиг в сторону ненефтегазовых поступлений:

• нефтегазовые доходы составили 3,7 трлн рублей, резко снизившись (на 22,7%) по сравнению с аналогичным периодом 2025 года (4,7 трлн рублей). Не помогли даже сравнительно высокие цены на нефть, установившиеся в результате перекрытия Ормузского пролива;

• не-нефтегазовые доходы достигли 15 трлн рублей, обеспечив базовую устойчивость исполнения текущих обязательств. Главным локомотивом выступает внутренний НДС, обеспечивший 6,5 трлн рублей (более 43% всех ненефтегазовых поступлений). Налог на прибыль дал 2,1 трлн рублей;

• НДФЛ в доходах федерального бюджета составил всего 0,14 трлн рублей. Столь незначительный объем обусловлен институциональной структурой российской налоговой системы: ключевая масса НДФЛ зачисляется напрямую в региональные и муниципальные бюджеты, не попадая в федеральный центр, за исключением узких категорий (в частности, повышенной ставки для высоких доходов).

Наиболее важный аналитический вывод I полугодия 2026 года кроется в сопоставлении дефицита федерального бюджета и дефицита всей бюджетной системы (консолидированного бюджета):

• дефицит федерального бюджета за первое полугодие 2026 года достиг 5,7 трлн рублей;

• дефицит консолидированного бюджета страны за тот же период оказался ниже и составил 5,3 трлн рублей.

Образовавшаяся разница в 0,4 трлн рублей представляет собой чистый суммарный профицит региональных бюджетов и внебюджетных фондов. На уровне макроэкономической механики это означает, что федеральный центр тратит больше, чем вся бюджетная система страны в целом.

Чтобы скомпенсировать масштабную кассовую дыру в центре, субъекты РФ и внебюджетные фонды вынуждены генерировать профицит. Это достигается не столько за счет быстрого роста местных доходов, сколько за счет жесткого сдерживания и урезания собственных расходов. В результате регионы превращаются в невольного «финансового донора» федерального центра, оплачивая его дефицит сжатием собственных инвестиционных, инфраструктурных и социальных программ на местах.

Два варианта

В пояснительной записке к законопроекту о бюджете на 2027–2029 годы указано, что «бюджетная политика будет формироваться в логике «бюджетных правил» (в 2027–2030 годах базовая цена нефти для целей бюджетного правила устанавливается в размере $50 за баррель с выходом на нулевой первичный структурный дефицит бюджета к 2029 году), что обеспечит устойчивость бюджетной системы и укрепит макроэкономическую и финансовую стабильность». Это означает, что

Проект бюджета на 2027–2029 годы построен на базовом прогнозе Минэкономразвития, который закладывает рост ВВП на уровне 1,4% в 2027 году, 1,9% — в 2028 году и 2,4% — в 2029-м. Инфляция предполагается на уровне 4% на все три года. Среднегодовой курс доллара — 87,4 рубля в 2027 году, 92 рубля — в 2028 году, 96 рублей — в 2029-м. Цена российской нефти — $53 за баррель в 2027 году, $52 — в 2028 году, $51 — в 2029-м.

Однако Центр Макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) в своем сентябрьском прогнозе предлагает более сдержанную оценку ключевых макропоказателей. Рост ВВП оценивается в 1,0–1,3% в 2027 году, 1,2–1,5% — в 2028 году и 1,3–1,7% — в 2029-м. Инфляция — 4,2–4,5% в 2027 году и 4,0–4,5% — в 2028 году. Курс доллара — 90–94 рубля в 2027 году, 99–102 рубля — в 2028 году, 102–106 рублей в 2029 году. Инвестиции в основной капитал — минус 5,2–4,8% в 2026 году с последующим слабым восстановлением.

Эти расхождения в прогнозах отражают разные взгляды на структурные ограничения экономики и раскрывают ключевую аномалию текущей бюджетной системы: официальный прогноз выступает не нейтральным экономическим навигатором, а директивным ориентиром («как должно быть»). Соответственно, и бюджет верстается под желаемую, а не под реалистичную модель, что порождает системные искажения по трем ключевым параметрам:

• разрыв по росту ВВП (0,7–1,1 п.п.). Официальный сценарий закладывает сохранение высоких темпов роста за счет декларируемого импортозамещения и повышения производительности труда. ЦМАКП обращает внимание на жесткие потолки российской экономики: кадровый дефицит (вызванный демографической ямой и миграционными ограничениями), технологические барьеры (износ оборудования и ограниченный доступ к инновационным технологиям), а также длительное сохранение высокой стоимости капитала;

• разрыв по курсу рубля (6–10 рублей за доллар). Правительственный прогноз закладывает относительно крепкий курс национальной валюты для поддержания визуально низкой инфляции. Но при проседании экспортной выручки плавная девальвация рубля становится автоматическим компенсатором для бюджета в краткосрочной перспективе (пока не вырастут цены);

• разрыв по инфляции (0,2–0,5 п.п.). Официальные прогнозы рассчитывают на оперативный возврат инфляции к целевым 4%. Но в экономике уже укоренилась «инфляция издержек» — опережающий рост заработных плат в приоритетном секторе, логистические наценки, а также прямое перекладывание возросшей налоговой и тарифной нагрузки в конечные цены товаров. Сбить такую инфляцию исключительно монетарными рычагами Центрального банка в короткие сроки невозможно.

Если реализован будет сценарий ЦМАКП, доходная часть бюджета из-за более низкого роста ВВП и проседания инвестиций окажется ниже запланированных ориентиров.

Кто заплатит?

Минфин заявляет, что бюджет сверстан в строго сбалансированной логике «бюджетного правила» (базовая цена нефти $50 за баррель с заложенным выходом на нулевой первичный структурный дефицит к 2029 году). Но системная устойчивость этой модели обеспечивается ростом налоговой нагрузки на шесть основных групп плательщиков:

1. Потребители (домохозяйства). Платят через рост НДС и снижение порога УСН, что выливается в прямой рост розничных цен. При инфляции в 4,2–4,5% и скромном росте реальных доходов (1,3–1,5% по ЦМАКП) уровень жизни людей объективно проседает.

2. Бизнес и предприниматели. Оплачивают модель через рост налога на прибыль, налог на сверхдоходы и акцизы. Изъятие ресурсов ведет к сжатию инвестиций в основной капитал (−5,2%...−4,8% в 2026 году), то есть бизнес жертвует будущим развитием ради покрытия текущих запросов.

3. Регионы. Вынуждены гасить федеральный дефицит за счет сдерживания собственных расходов и формирования вынужденного профицита, что ведет к деградации региональной инфраструктуры, ЖКХ и местной социальной сферы.

4. Будущие налогоплательщики. Принимают на себя бремя накапливаемого государственного долга (24,1% ВВП к 2029 году) и обязательств по его обслуживанию (4,6–5,7 трлн рублей в год). Чистые заимствования в 6,1 трлн рублей в 2027 году — это прямой отложенный налог на будущие периоды.

5. Получатели социальных выплат. Падение доли социального раздела с 38,1 до 21,8% при индексации выплат (4%) ниже уровня фактической инфляции (4,2–4,5%) ведет к постепенному вымыванию реальной покупательной способности социальных пособий и пенсий.

6. Скрытые доноры (налогоплательщики, за счет которых финансируется внебюджетный разрыв между официальными планами и фактическим исполнением).

Данные Росстата за первую неделю октября дают наглядную иллюстрацию работы механизма оплаты бюджетной политики. Инфляция за неделю с 29 сентября по 5 октября составила 0,96% после 0,12% неделей ранее. Основной вклад внесла индексация тарифов ЖКХ: водоотведение выросло на 17,1%, холодное водоснабжение — на 15,3%, горячее водоснабжение — на 14,2%, отопление — на 12,7%, электроэнергия — на 12%.

Минэкономразвития оценило вклад индексации в недельную инфляцию в 0,75 п.п.; без учета ЖКХ цены выросли бы на 0,21%. С начала года инфляция достигла 5,94%, а годовая на 5 октября ускорилась до 7,08–7,17%, превысив верхнюю границу прогноза ЦБ на 2026 год (6–7%).

Рост тарифов на 12–17% — это способ перераспределить ресурсы от потребителей к поставщикам коммунальных услуг и через налоговые поступления — к бюджету. Альтернативой было бы либо прямое субсидирование ЖКХ из бюджета (что увеличило бы дефицит и потребовало бы других налогов или заимствований), либо дальнейшая деградация сетей. Повышение тарифов — это выбор в пользу перераспределения через ценовой механизм, логичный в условиях, когда бюджет находится под давлением: вместо финансирования ЖКХ за счет общих доходов правительство перекладывает часть нагрузки на потребителей.

Одновременно рост тарифов транслируется в рост цен на всё, что связано с коммунальными услугами, и этот эффект усиливает общую инфляцию. Поэтому скачок инфляции — закономерный результат совокупности решений (повышения тарифов, роста налогов, бюджетного импульса), а сами по себе тарифы ЖКХ — один из легко заметных инструментов перераспределительного механизма.

Обязательные условия

Таким образом, можно утверждать, что из инструмента социального выравнивания бюджет превратился в механизм концентрации ресурсов на приоритетных задачах и обслуживании накопленного долга. Нефтегазовая зависимость уступила место зависимости от налогообложения внутреннего потребления (НДС) и масштабных заимствований.

Эта модель способна сохранять устойчивость в среднесрочной перспективе при строго определенном наборе условий:

• стабильность налоговой базы (сохранение потребительского спроса);

• готовность финансового рынка бесперебойно покупать ОФЗ на триллионы рублей в год;

• сохранение стабильности на рынке труда (без взлета безработицы выше 2,8–3,2% по ЦМАКП);

• сохранение мировых цен на нефть Urals не ниже базовых $50 за баррель.

Если хотя бы одно из этих условий нарушится, бюджет столкнется с необходимостью корректировки. Например, снижение цен на нефть ниже $50 за баррель уменьшит расчетные доходы и расширит дефицит. В этом случае правительству придется выбирать между тремя сценариями: еще сильнее повышать налоговое бремя, увеличивать долговую эмиссию или проводить прямое секвестирование расходов. Выбор между этими вариантами и определит следующий этап трансформации российской бюджетной системы.