Невыносимое гостеприимство

Достаточно было ощутить раскаленную атмосферу в зале заседаний Европарламента в Страсбурге в момент принятия нового Регламента о возвращении нелегальных мигрантов, чтобы понять, насколько тема миграции болезненна для Старого континента. И насколько глубоко она раскалывает общественное мнение и политические силы.

Новые правила, разъясняет Европарламент, направлены на упрощение и ускорение процедур возвращения граждан третьих стран, незаконно проживающих в ЕС. Предвосхищая аргументы правозащитников, он особо подчеркивает, что будут полностью соблюдаться базовые права человека и международное право. То есть запрещены коллективные высылки, высылки без разбирательства, но также и злоупотребления со стороны соискателей убежища, такие как несанкционированные передвижения внутри ЕС в период рассмотрения досье.

После решения о возвращении, вынесенного компетентными национальными органами, несостоявшийся беженец обязан покинуть ЕС немедленно или в установленный срок.

Голосование 17 июня подтвердило политическую тенденцию сдвига вправо в выборе баланса между идеалом открытой миру Европы, маяка прав человека и толерантности, и прагматизмом «Европы-крепости».

За более строгую систему выдворения нежелательных мигрантов проголосовали 418 принявших участие депутатов, 218 — против и 30 воздержались. Как только на панно появились эти цифры, зал взорвался полярными эмоциями. Крайне правый сектор амфитеатра скандировал: «Пусть убираются домой!», а слева хором кричали: «Позор, позор!»

Партии мейнстрима оказались в разных лагерях. Социал-демократы (левый центр), либералы, «зеленые» и Левые в официальных письмах председателю Европарламента Роберте Метсоле возмутились прозвучавшими в дискуссии расистскими и ксенофобскими высказываниями. А крупнейшая фракция, христианские демократы (правый центр), тихо проголосовала «за» вместе с правыми консерваторами, националистами и «ультра». Именем здравого смысла, строгой законности и безопасности.

Здравый смысл и политический инстинкт самосохранения заставляют учитывать быстрый рост популярности крайне правых, которые оседлали антимигрантские настроения. Во многих странах грядут выборы, и даже умеренным при всем уважении к европейским ценностям слишком рискованно не становиться немножко популистами. К тому же лидер западного мира из-за океана задает стандарты новой нормальности, вдохновляя те политические силы в Европе, которые раньше считались маргинальными.

Европа разделяет цели прибытия

Суровые времена определенно пришли на смену эпохе, когда Европа поступательно интегрировалась, строя свою социальную модель под страховкой США и НАТО. Когда на этом рутинном фоне в 2015 году миллионный поток гонимых войной сирийцев вместе с другими беженцами с Ближнего Востока и из Африки двинулся в сторону Германии, канцлер Ангела Меркель смогла открыть границу, произнеся знаменитую фразу «Мы сделаем это!». В смысле: «мы сможем помочь этим людям».

Германия и ЕС действительно справились с беспрецедентным миграционным кризисом, когда Европа приняла рекордное число беженцев. Но тогда прозвучал и тревожный сигнал: возможности европейских обществ «переварить» массы чужеземцев небезграничны.

Следующий пик миграции пришелся на 2022 год с началом СВО России в Украине. Но уже в совершенно иных геополитических условиях. Как говорят европейские лидеры, «война вернулась непосредственно в Европу». Не думали, что так надолго и с такими крутыми последствиями.

Среди них, по данным Евростата на апрель нынешнего года, 4,4 млн беженцев из Украины, к которым применяется особый статус «временной защиты». В своем «исполнительном решении» Еврокомиссия и Совет ЕС 26 июня продлили действие этого статуса на очередной год — до 4 марта 2028 года, но напомнили, что он действительно временный и зависит от развития событий. С его окончанием придется либо получать другой статус долговременного проживания (например, трудоустроиться) или вернуться на родину. Этим же решением отныне вновь прибывающих из Украины мужчин призывного возраста принимают только со специальным разрешением украинских властей.

УВКБ ООН и правительства стран ЕС работают над обеспечением защиты прав, интеграции беженцев, но во многих странах налицо рост негативного отношения к ним. На июньском саммите дискуссия на тему миграции не планировалась, но она сама вспыхнула при обсуждении рамочного многолетнего союзного бюджета. Беженцы — серьезное финансовое бремя. Особенно на фоне резкого увеличения оборонных расходов.

Из нелегальных беженцев ЕС принимает тех, кому по закону необходима международная защита от войн и репрессий, а не просто искателей лучшей жизни. Тем, кто не имеет права на такую защиту, после рассмотрения индивидуального дела прекращают платить пособие и выдают предписание покинуть территорию. По всем странам Евросоюза в среднем лишь каждое четвертое такое предписание реально завершается высылкой. Во Франции, где выносится больше всего подобных решений, выполняется лишь каждое десятое.

Пропускная система

Сегодня мы видим целый ряд законодательных и нормативных актов разной степени готовности, более или менее четко сформулированных предложений, которыми ЕС и его отдельные члены стремятся ограничить миграцию, ужесточить правила въезда и пребывания иностранцев. Но при сохранении одного из главных достижений европейской интеграции — Шенгенского пространства открытых внутренних границ.

Наряду с упомянутым Регламентом о возвращении, это:

• вступление в силу 12 июня Пакта о миграции и убежище ЕС, который был принят два года назад и установил общие правила приема и выдворения мигрантов, распределения бремени их содержания;

• ужесточение контроля за въездом граждан, которым не нужна виза (Европейскую систему туристической информации и авторизации (ETIAS) запустят в конце 2026 года, и без ее электронного разрешения, запрошенного заблаговременно, «безвизового» пассажира даже не пустят на рейс);

• обсуждение в Совете ЕС 25 июня новых предложений Брюсселя об упрощении условий въезда квалифицированных специалистов из третьих стран в целях трудоустройства, а также наказаниях для работодателей, которые нанимают незаконно находящихся в ЕС граждан третьих стран;

• письмо в Еврокомиссию 11 стран ЕС, которые недовольны тем, что южные страны союза (Франция, Италия, Испания) выдают слишком много шенгенских туристических виз россиянам;

• предложение Еврокомиссии запретить въезд участникам российской СВО.

Но сначала вернемся к принятому Европарламентом Регламенту о возвращении и о создании лагерей в Африке и Азии, куда европейцы хотели бы ссылать отвергнутых беженцев. Эта часть вызвала особенно широкий резонанс в прессе.

Регламент о возвращении мигрантов детализирует некоторые установки принятого два года назад и вступившего в силу 12 июня Пакта о миграции и убежище ЕС, предоставляет странам союза больше свободы действий в депортации мигрантов, чьи запросы об убежище были отклонены или документы о временном пребывании просрочены. Правозащитники критикуют положения регламента, которые расширяют права применения силы при задержаниях, рейдах и домашних обысках.

Два года назад Пакт о миграции был принят с немыслимыми компромиссами. Никто не был доволен. 12 июня он вступил в силу, хотя и до этого многие страны постепенно начали применять его положения.

Процедура проверки претендентов на статус беженца громоздка, растягивается на месяцы и даже годы. Получившие негативное решение могут подавать апелляцию, лагеря временного содержания переполнены. Многие ожидающие депортации «растворяются в природе». В городах, где находятся лагеря, то и дело вспыхивают антииммигрантские бунты.

Подальше от своих берегов

В своей миграционной политике ЕС и раньше считал важным сотрудничать со странами происхождения мигрантов, в основном африканскими и ближневосточными, тратил на это немало инвестиционных денег, в том числе на создание там рабочих мест.

Теперь к миграционной дипломатии добавляется еще одно направление — аутсорсинг временного содержания тех, кто получил отказ в праве находиться в ЕС. Поначалу на это смотрели косо. Не совсем красиво с точки зрения европейских ценностей. Но миграционный кризис 2015–2016 годов был значительно смягчен размещением большей части бежавших от войны сирийцев в Турции, за что Анкаре европейцы заплатили около шести миллиардов евро.

Вот и сейчас пять европейских стран — Греция, Германия, Австрия, Дания и Нидерланды — выступили с инициативой построить «хабы для возвращения» не на своих границах, а за рубежом, за внешними границами союза и желательно подальше (поэтому такие варианты, как Ливия и Египет, не подходят). Многие государства отнеслись к этой инициативе скептически.

Сразу после того как Регламент о возвращении был триумфально принят в Европарламенте, стала известно, что лидеры 19 из 27 стран ЕС в совместном письме главе Еврокомиссии Урсуле фон дер Ляйен поддержали создание «центров возвращения». Он отразил новый консенсус в обществе. Регламент предоставляет правительствам стран ЕС новые полномочия, в том числе по созданию центров содержания отвергнутых беженцев за рубежом. В них планируется размещать лиц, не имеющих права на пребывание в ЕС, но которых невозможно вернуть в страны их происхождения — например, из-за отказа этих государств принять их обратно.

Пока неясно, в каких именно странах предполагается построить такие центры. Это должно определиться путем переговоров отдельных стран ЕС с избранными зарубежными государствами. Евросоюз как таковой не будет участвовать ни в выборе, ни в переговорах. Еврокомиссия как исполнительный орган призвана только следить за процессом.

Агентство AFP сообщило, что будущими партнерами ЕС по депортации мигрантов могут стать Казахстан, Узбекистан, Руанда и Уганда. Но вскоре представители правительств Казахстана и Узбекистана категорически опровергли это сообщение. Их страны не планируют в такой форме сотрудничать с ЕС. А премьер-министр Нидерландов сообщил, что начатые его страной переговоры с Угандой на эту тему прерваны.

Некоторые страны, включая Францию и Испанию, не приемлют такую схему. «Я никогда не видел, чтобы центры возвращения в третьих странах действительно работали», — заявил президент Франции Эммануэль Макрон на пресс-конференции в Брюсселе 19 июня после саммита, очевидно, имея в виду неудачные эксперименты Италии в Албании и Великобритании в Руанде, добавив:

Комиссар ЕС по миграции Магнус Бруннер, выступая перед журналистами по случаю вступления в силу Пакта о миграции и убежище, пообещал, что блок будет защищать права лиц, которым было отказано в предоставлении убежища, отправленных в центры возвращения за пределами ЕС.

Под пристальным взглядом пограничника

Новый регламент также предусматривает более жесткие санкции для людей, которые отказываются покидать территорию ЕС, несмотря на отсутствие разрешения на пребывание. В частности, ожидается, что таких мигрантов чаще будут отправлять под стражу, а запреты на повторный въезд в Евросоюз станут применяться системно.

Теперь общий порядок обращения европейских властей с иностранцами, которые без надлежащих документов прибыли на границу любой страны ЕС (или обнаружены на ее территории), должен выглядеть, если не вдаваться в детали, примерно следующим образом.

Все нелегальные мигранты регистрируются и проходят скрининг: тщательную проверку. Те, кто вряд ли нуждается в международной защите или представляет угрозу безопасности, вводит власти в заблуждение, подлежат ускоренной пограничной процедуре.

Эта процедура позволяет быстро рассмотреть заявление об убежище и — в случае отказа — обеспечить скорейшее возвращение даже без временного въезда на территорию Союза. Все государства-члены обязаны иметь возможность размещать определенное количество соискателей на время пограничных процедур. Для остальных применяется обычная процедура предоставления убежища на территории государства-члена. Для каждой процедуры установлены определенные сроки.

Если скрининг определил, что соискатель прибыл из относительно «безопасной» страны, он обязательно проходит по ускоренной пограничной процедуре. «Безопасной» страна считается на основе статистики. Ее граждане обычно не соответствуют критериям для международной защиты, и на практике менее 20 процентов заявлений от них удовлетворяются. Каждому из них придется сразу на границе в индивидуальном порядке доказать, что на родине непосредственно им грозит опасность. К категории «безопасных» стран относится и Россия.

Россияне — не самые желанные гости

С начала военных действий в Украине ЕС прервал переговоры о «безвизе» с Россией и отменил облегченный визовый режим для ее граждан. Внутри ЕС все это время идут споры о визовой политике в отношении россиян.

В июне депутаты Европарламента от правящего в Германии блока ХДС/ХСС выступили за полный запрет туристических виз для граждан России, возмущаясь тем, что в прошлом году более 500 тысяч россиян провели отпуск в Европе.

5 июня Еврокомиссия в Брюсселе через своего официального представителя Маркуса Ламмерта пообещала ужесточить выдачу виз гражданам России. «Мы предложим ввести адресные ограничительные визовые меры для дополнительного устранения угроз безопасности, исходящих от враждебных действий третьих стран», — заявил он.

Так исполнительная коллегия ЕС отреагировала на совместное письмо 11 европейских государств — Чехии, Дании, Финляндии, Эстонии, Исландии, Латвии, Литвы, Нидерландов, Норвегии, Польши и Швеции (Исландия и Норвегия — не члены ЕС, но входят в Шенгенскую зону).

В письме, которое инициировала Швеция, указано на неравномерное применение рекомендаций, введенных в начале военных действий.

Они потребовали новых «ограничительных и обязательных» визовых мер «как можно скорее», более последовательного применения рекомендаций 2022 года и регулярной отчетности по выдаче виз.

Действительно, названные три крупные страны ЕС резко выделяются на фоне остальных. Франция в 2025 году выдала россиянам почти 180 тысяч виз — существенно больше, чем годом ранее, Италия — почти 160 тысяч, Испания — около 100 тысяч. С Шенгеном они могут путешествовать по всей Европе, в том числе в страны, которые не дают им туристических виз. Это как давать ключ и не только от своей квартиры, а от всех комнат европейского общежития.

Еврокомиссия в свою защиту отметила, что число шенгенских виз, выданных россиянам, сократилось с 4 миллионов в год до 2022 года до полумиллиона в 2025 году, а многократные визы заменены однократными. Тем не менее обещала представить свое предложение в следующем году. Но чиновники предупредили, что оно будет ограничено рамками компетенции Еврокомиссии. Выдача виз остается прерогативой государств — членов Союза, а Брюссель осуществляет лишь наднациональный надзор.

Противники дополнительного ужесточения считают его неэффективным, поскольку россияне, несущие, по мнению европейцев, ответственность за политику Кремля, и так уже находятся под санкциями ЕС. То же самое относится к недавнему предложению Еврокомиссии включить в очередной, 21-й, пакет санкций против России запрет на въезд в ЕС бывшим российским военнослужащим, участвовавшим в СВО.

Две страны — Италия и Франция — выразили сомнение в целесообразности этого. По данным агентства Bloomberg, Рим и Париж в целом не возражают против идеи не пускать участников СВО, но опасаются, что нынешняя формулировка может открыть путь к повсеместному запрету на въезд всех россиян. Точечные ограничения следует регулировать через визовую политику. Да и практически реализовать эту идею сложно: тогда государствам — членам ЕС пришлось бы самостоятельно определять, кто именно воевал, а кто нет.