Как договориться с силовиками

(…) Чтобы правоохранительные органы согласились с идеей реформы, нужно не пугать их люстрациями, отказаться от мифа о тотальной коррумпированности силовиков и сохранить за ними систему льгот и привилегий.

Есть два способа проектировать реформы. Первый — нарисовать идеальную картину: позитивную (чего мы хотим), негативную (от чего мы хотим избавиться) — и выстроить логику движения от исходного пункта к заявленной цели. Второй — в деталях рассмотреть существующее положение дел и найти окна возможностей для улучшений.

Поскольку при любом сценарии развития событий возможность серьезного и спокойного долгосрочного выстраивания реформы представляется маловероятной, в этом тексте автор придерживается второго пути, исследуя предпосылки и возможности самых первых шагов реформы, которые можно делать, не затрагивая фундаментальных правовых и политических вопросов.

Публикация основывается на главе из книги «Платформа нормализации: возвращение будущего» и является частью одноименного проекта. Обсуждение материалов проекта планируется на канале Страна и мир — YouTube. Материалы проекта будут доступны на сайте «Что делать».

В этом состоящем из двух частей тексте мы не касаемся проблем армии или — шире — вооруженных сил. Речь пойдет о «внутренних» силовых структурах, которые можно назвать правоохранительными органами. Однако оба названия не вполне корректны. Термин «силовики» подразумевает включение армейских структур, а словосочетание «правоохранительные органы» исключает важные для нас структурные подразделения МВД или прокуратуры. Поэтому далее мы будем использовать эти два термина как синонимы для обозначения ведомств, представители которых в значительной части имеют право на легитимное насилие внутри страны.

Реформа, а не роспуск полиции

В любой стране медиа намного больше говорят о провалах и ошибках правоохранительных органов, чем об их успехах и повседневной работе. В России ситуация усугубляется тем, что правоохранительные органы широко вовлечены в политические репрессии. Политическое преследование часто сопряжено с демонстрацией моделей поведения, которые правоохранительные органы обычно не проявляют в работе с образованным классом: запугивание, прямое насилие, почти полное игнорирование гражданских прав. Такая публичная картина заставляет многих наблюдателей считать, что непременное условие начала реформ — это роспуск всех существующих правоохранительных структур и суровое наказание всех, кто причастен к политическим репрессиям.

Даже относясь с пониманием к такой точке зрения, следует высказать два возражения против такого подхода.

• Первое: не надо завышать уровень вовлеченности в политические преследования. Типовой сотрудник правоохранительных органов в столицах едва ли имеет опыт контакта даже с обычными протестующими, не говоря уже о целенаправленном преследовании инакомыслящих. Публичное и не публичное политически мотивированное насилие — удел достаточно компактных и специфичных групп силовиков, которые слабо связаны с остальной правоохранительной работой. За пределами двух кольцевых автодорог сотрудники правоохранительных органов за редчайшими исключениями (единицы сотрудников в обычных регионах, десятки в самых крупных и важных) знают о политических преследованиях не больше, чем обычные граждане.
• Второе возражение: качество работы правоохранительных органов в России относительно невысокое для страны с ее уровнем социально-экономического развития. Но говорить о полном распаде правоохранительных органов не приходится. Относительно очевидные и особенно тяжкие очевидные преступления чаще всего раскрываются, виновные несут наказание. Полиция вмешивается в открытые конфликты между гражданами, после чего конфликт обычно прекращается. Правоохранительным органам удается выявить откровенно мошеннические схемы и выстроить барьеры на их пути. Доступность наркотиков (особенно тяжелых, некачественных и для несовершеннолетних) намного ниже, чем могла бы быть.

Поэтому нельзя сказать, что полиция приносит больше вреда, чем пользы, и ее немедленный и полный роспуск лишь улучшит ситуацию в стране. Это верно для Венесуэлы, для большей части Африки южнее Сахары и с оговорками — для России середины 1990-х и Грузии перед президентством Саакашвили. Именно поэтому предлагаемый текст посвящен реформам, а не технологии ликвидации каких-либо институтов.

Реформы силовых органов сверху, как в 2000-х годах в Грузии, с тотальной заменой всего руководящего состава (если не всего персонала) в России невозможны в силу масштаба. Заменить более половины высшего руководящего состава полиции — это задача вполне реалистичная, на работоспособности такая замена не скажется. Но проделать то же самое со средним звеном, лейтенантами и полковниками уже не удастся: это остановит работу, а новички будут не лучше старых кадров. В типовом российском райцентре будет сверхсложно найти 20 человек, которые по своей профессиональной подготовке подходят на должность офицера полиции и согласятся на эту хлопотную и не очень хорошо оплачиваемую работу. Так что с офицерским корпусом придется договариваться.

Вопреки предрассудкам, он не будет возражать против снижения уровня насилия, репрессивности и коррупции, поскольку не является основным бенефициаром нынешней модели. Однако силовики согласятся только на такую реформу, которая сохранит за ними существующие социальные гарантии и обязательства государства. Эта система льгот компенсирует перегрузки и разрушение повседневной жизни, связанные с работой в силовых структурах.

Офицерское звено среднего уровня во всех силовых структурах может стать ключевым интересантом реформ. Оно готово работать честно при условии нормальной оплаты и снижения рабочей нагрузки и рисков до приемлемого уровня. Наоборот, если дизайн реформ будет невыгодным для среднего офицерства, любые реформы будут саботированы, как и множество прежних.

В этом тексте мы пытаемся предложить схему реформ, с целями которых могут согласиться все участники переговорного процесса. Для этого нужно обозначить рамки, в которых станет возможным долгий и сложный диалог о реформах в правоохранительной системе. Эта реформа вряд ли может рассматриваться отдельно от других изменений, особенно в судебной системе. Кратко последняя будет затронута в следующем тексте этой серии, а подробно ей посвящен отдельный текст.

Условия возможности диалога

Каждый этап разработки и обсуждения реформ предполагает множество развилок. Например, децентрализовать полицию или сохранить ее централизованной? Любое из подобных точечных решений будет иметь огромные последствия. Их обсуждение — долгий процесс, который должен идти с учетом конкретных условий. Пытаться сейчас предугадать и прописать все развилки реформ и определить, по какому пути лучше идти, — огромная и бессмысленная работа в отрыве от реального контекста, в котором начнутся преобразования.

У подавляющего большинства проблем есть не одно, а несколько хороших решений. Выбор между ними будет сделан с учетом реалий «на земле» в момент проведения преобразований. А сейчас важно обсудить, какие условия должны быть соблюдены, чтобы диалог в принципе стал возможен.

Сторонами диалога о реформах в будущем станут представители силовых структур (не их нынешние высшие руководители, но относительно высокопоставленные сотрудники), представители бизнеса, гражданское общество, адвокатура, правозащитные организации и те, кто хотели и могли бы быть политиками (бороться за власть в легальном поле), но сейчас такой возможности лишены.

Это не отрицает индивидуальной ответственности конкретных сотрудников за совершенные правонарушения и преступления.

Значимое условие успешного диалога о реформах — адекватное понимание нынешнего положения сотрудников силовых и судебных органов как социальной группы. За небольшими исключениями (судьи, высшие руководители силовых структур) это небогатая группа, обладающая, однако, существенными привилегиями, не связанными с финансами.

Доходы рядового полицейского примерно равны или немного превышают средние по стране. Доходы офицера — чуть выше доходов среднего человека с высшим образованием. Но работа в силовых и судебных органах для большинства сотрудников предполагает неритмичный и слабо предсказуемый график, переработки, от которых нельзя отказаться, очень серьезные нервные нагрузки и, как правило, дискомфортную рабочую среду (например, широчайшее использование ненормативной лексики начальниками в отношении подчиненных).

Все это ведет к стрессам и усталости силовиков — гораздо большим, чем у обычных работников. Такая специфика занятости мешает не только сотрудникам силовых структур: их партнеры редко находят высокодоходную стабильную работу. Если типовая российская семья состоит из 1,7 работающего на 2,6 члена домохозяйства, то в семьях силовиков этот показатель существенно ниже. Поэтому в них ниже и реальные располагаемые доходы в расчете на члена семьи.

Работа некоторых групп силовиков (сотрудники ФСИН и Росгвардии) связана с дополнительными регулярными тратами: переезды, необходимость жить в местностях, где расходы заметно выше среднероссийских (сравните затраты на приобретение простейшей мебели в Москве и на погранзаставе в трех часах вертолетом от Магадана). Доля часто переезжающих и живущих в малопригодных местностях сотрудников выше всего в армии, но и в других силовых структурах она превышает 10% (отдаленные колонии, охраняемые Росгвардией объекты в отдаленных местностях и т.п.). Конечно, у некоторых силовиков есть возможности получения неформальных доходов. Но тех, кто не получает таких доходов (а это абсолютное большинство), богатыми не назовешь.

Такое положение дел компенсируется для силовиков большим количеством разнообразных привилегий. Поэтому, выстраивая с ними диалог, надо понимать, что эти привилегии для силовиков крайне значимы. Они играют не дополнительную, а компенсаторную роль для социальной группы, в целом небогатой.

Система в этом смысле не является слепой. Компенсации учитывают разный уровень цен между, скажем, Красноярском и Норильском, переезды и т.п. Но в отдельных своих частях система требует реформы, с чем согласно и подавляющее большинство силовиков. Практически никто не считает справедливой ситуацию, когда тот, кто занимается оформлением загранпаспортов с 9 до 17 часов, и тот, кто работает по ненормированному графику, выезжая на места преступлений, получают право на досрочную пенсию одновременно (сейчас это так).

В остальном льготы — это именно компенсации, а не возможность за три-четыре года трудовой вахты заработать на дачу, машину и первый взнос за квартиру. В советское время такие доходы давали поездки на БАМ, другие «стройки века» и в экспедиции, а сейчас — то, что российские власти называют СВО. Система льгот и привилегий является для силовиков не избыточным бонусом, а условием выживания, поэтому покушение на нее блокирует возможность переговоров о реформах. Между тем они будут успешными, если выстраивать с силовиками партнерские отношения.

Силовые структуры во всем мире обеспечивают возможности карьерного роста больше, чем многие другие структуры. Они не рекрутируют самых умных, квалифицированных и ресурсных кандидатов. Такие кандидаты, как правило, выбирают иную профессиональную траекторию.

При этом карьерный рост и сохранение в системе обеспечивается тем из них, кто обладает большими способностями и трудолюбием и имеет меньшую склонность к насилию, которое мешает обеспечивать общественную безопасность.

Похожим образом сейчас работает российская система на нижних этажах, но при этом делает значительный упор на три важных для нее качества: 1) готовность смиряться с крайне дискомфортной рабочей средой; 2) подчиняться приказам; 3) умение правильно «понимать сигналы». Это вполне поддается коррекции — система может работать и по-другому. Отдельный вопрос — карьерный рост выше, условно говоря, уровня начальника районного или городского отдела (управления). Здесь большую роль играют сети (в том числе коррупционные), а меритократия работает гораздо хуже.

Это не чисто российская проблема. Решаться она может разными способами. Один из них — структурное разделение: до определенного уровня в системе работают профессионалы, а выше — политические назначенцы. Первые ловят преступников, вторые выбивают деньги. Второй способ — частая ротация руководителей среднего и верхнего звена, которая делает бессмысленным выстраивание с ними долгосрочных отношений. Такой подход повышает требования к профессионализму руководителей.

Выстроить разумную меритократическую систему в полиции — задача вполне решаемая. Особенно после того, как, к восторгу полицейских, будут ликвидированы пережитки типа шагистики, мобилизационной подготовки, а также частично скорректирована милитаризованная культура общения.

Миф о тотальной коррумпированности силовиков: малая коррупция

Российское общество можно сравнивать с другими, в разное время двигавшимися от режима ограниченного доступа (это государство для элит, когда социальные отношения основаны на личных связях, привилегиях, социальных иерархиях, выборочном применении права и незащищенности прав собственности) к режимам более открытого (пусть и не полностью) доступа: больше равенства и социальной инклюзии, верховенство права, господство безличных социальных отношений над клановыми, защита прав собственности. На сегодня можно говорить об определенных шагах вспять, но пока они не стали необратимыми.

В этой оптике перехода важная особенность российских силовиков — это их роль в экономике. В отличие от силовиков в других странах, российский правоохранительный сектор (полиция, прокуратура, Следственный комитет и ФСБ) принимает активное участие в экономической жизни. Это делается посредством двух основных механизмов. Первый связан с рейдерскими захватами компаний (для себя или для заказчика за вознаграждение), второй — с защитой от рейдерских захватов другими игроками. Исторически именно вторая функция была первой, но затем эволюционировала.

В эту активность вовлечена небольшая доля сотрудников правоохранительных органов (и значительно большая доля сотрудников ФСБ). Но с ней приходится сталкиваться многим директорам предприятий и предпринимателям. Из-за этого возникает иллюзия, что такая форма коррупции — основная активность сотрудников правоохранительных органов. Это не так. У силовиков есть коррупционные возможности, но они переоценены. Следует различать три разных формы коррупции.

Первая, малая коррупция (petty corruption), связана с разовыми или повторяющимися транзакциями, с понятной связью между коррупционной услугой и ее оплатой. Например, взятка вместо штрафа инспектору ГИБДД, или сотруднику ФСИН за сотовый телефон, не найденный при регулярном обыске, или сотрудникам ППС за доставку сильно выпившего человека домой, а не в отдел полиции, или командиру роты ППС, чтобы разрешил рядовому взять внеочередной отпуск.

Должностей, которые дают возможности для коррупции на регулярной основе, в российских силовых структурах немного. Можно прикинуть их объем, оставив в стороне руководство и подразделения, отвечающие за снабжение силовых структур, выдачу водительских прав, разрешений на оружие и т.п.

• Во-первых, это надзирательские и похожие должности ФСИН (там, где можно что-то получить от родственников и осужденных/подозреваемых). Таких должностей не очень много — 10­–20% от всех сотрудников, то есть 20–40 тысяч человек. Масштабы коррупции в силу бедности осужденных относительно невелики. Если сопоставить цены на «тюремном» рынке и потенциальный спрос, получается, что взятками условный начальник отряда или надзиратель может максимум удвоить свою зарплату. Это, безусловно, дает ощутимый рост качества жизни домохозяйства (и увеличивает риск лишиться источника дохода), но не переводит семью на следующую потребительскую ступень.
• Во-вторых, это сотрудники ГИБДД, которых с каждым годом становится все меньше. Прямая коррупция, в 2000-х бывшая частью повседневности, постепенно уходит в прошлое. Примерно то же касается сотрудников патрульно-постовой службы, если не считать поборов с мигрантов за якобы неправильно оформленные или отсутствующие документы. Но мигранты есть в основном в крупных городах, и типовой размер взятки там невелик в силу бедности взяткодателей.

Всего в «мелкую» коррупцию вовлечено не более 100 тысяч человек — около 5% сотрудников правоохранительных и смежных органов. Большая часть этих коррупционных практик легко лечится отменой идиотских требований и ограничений (особенно в случае ФСИН и миграционной политики), дальнейшей цифровизацией и подобными мерами.

Подавляющему большинству сотрудников просто нечего предложить потенциальным взяткодателям на коррупционном рынке. Их честность определяется не личными качествами, а институциональным дизайном. Понятно, что при плановом обходе участковый может найти не поставленный на учет карабин «Сайга» и промолчать об этом, получив взятку. Повсеместным является получение небольших «подарков» от мелкого бизнеса, бесплатного кофе или бизнес-ланчей и т.д. Такие случаи присутствуют во всех полициях мира и в стоимостном выражении не создают ощутимого дополнительного дохода для сотрудников.

В медийном образе правоохранительных структур широко представлена вовлеченность рядовых сотрудников в наркоторговлю, организацию секс-услуг и оборот краденного. Однако это не совсем так. Доходы от «крышевания» подобных бизнесов получают лишь сотрудники среднего и высокого уровня. Для рядового полицейского возможности для коррупции здесь ограничиваются разовыми вознаграждениями, когда находящиеся на территориях рядовые представители криминальных бизнесов нарушают «правила игры» (например, распространители наркотиков оставляют «закладки» рядом с детским садом, а секс-работницы используют сильные отравляющие вещества). В этом случае низовой сотрудник получает от «проштрафившегося» провайдера услуг вознаграждение (нередко в натуральной форме). Также часто на волю низовых сотрудников отдаются низовые исполнители, контракт которых с поставщиком услуг не является постоянным («кладмены»).

«Крышевание» и коррупция на госзакупках

Вторая форма коррупции (как и третья, о которой ниже, это вариант grand corruption) связана с систематическим обеспечением безопасности и силовой поддержкой бизнеса. Такая коррупция доступна немногим руководителям достаточно высокого уровня: на всю страну их порядка 10–15 тысяч вместе с техническими исполнителями — косвенными благополучателями. Ведь гарантии, которые может дать бизнесу начальник отдела участковых или рядовой следователь, как правило, ничего не стоят, и коррупционного спроса на их услуги не возникает. Бизнес по обеспечению безопасности, в отличие от низовой коррупции, доступен только для руководящих сотрудников МВД, следствия и прокуратуры плюс аномально широко распространен в ФСБ.

Более широко распространена ситуация, когда силовики обеспечивают своим друзьям и родственникам безопасность и лояльность проверяющих органов в их формальном или неформальном бизнесе, эпизодически помогают друзьям в их проблемах с правоохранительными органами. Делать это в состоянии почти каждый силовик с учетом соответствия размера бизнеса статусу силовика. Поэтому в основном речь идет о мелком бизнесе. Эта повседневная практика, даже не будучи монетизируемой, дает низовому офицерскому составу дополнительные стимулы мириться со статусом кво и превращает в привычку не вполне легальные действия (практически всегда в этих случаях речь идет не о прямом нарушении закона, а о разумной толерантности «коллег»).

Приятным бонусом к полицейским «погонам» становится почти полный иммунитет от полицейского преследования за мелкие бытовые правонарушения вроде мелкого вымогательства, домашнего насилия без драматических последствий или пьяного дебоша в ресторане.

Третья форма коррупции — расхищение государственных средств. Самый простой и распространенный способ — откат (покупка чего-либо для госнужд по сильно завышенным ценам с последующим разделом сверхприбыли между поставщиком и заказчиком). К этой коррупционной практике имеет доступ совсем небольшое количество руководителей самого высокого уровня.

Система снабжения устроена так, что часто даже у командира бригады в Росгвардии или межрайонном отделе МВД (оба — полковники) просто нет доступа к системе госзакупок. Почти все они получают централизованно. Поэтому в эту коррупционную логистику чисто технически могут быть вовлечены лишь сотни или максимум одна-две тысячи человек на всю страну (с определенной вероятностью часть из них — честные люди). У остальных коррупционные возможности не слишком велики.

Анализ этой сферы усложняет специфика системы российских госзакупок. Представьте себе руководителя небольшого отдела полиции, у которого склад, где хранились запасы бумаги, залило из-за протекающей крыши. Без бумаги полиция существовать не может. В региональном центре запасов нет. Пытаясь купить бумагу за счет своего небольшого бюджета, наш герой получил бы ее через два-три месяца: такова процедура госзакупок. Приходится неформально договариваться с поставщиком: он поставляет бумагу, а уже потом выигрывает конкурс с несколько завышенной ценой (премия за риск). Себе начальник отдела ничего не брал.

С правовой точки зрения это коррупция. Но такова повседневная часть существования всех российских органов госвласти, которые ведут хоть какую-то работу «на земле». Для примера: любой серьезный сбой (нет бумаги) в работе городской администрации станет известен всем через несколько часов, полиции — через несколько дней, а вот расквартированная там же воинская часть может спокойно прожить несколько недель, прежде чем отсутствие чего бы то ни было станет реальной проблемой. Чем более госорган вовлечен в преодоление экстренных ситуаций (расследование убийства, тушение пожара), тем чаще его руководителю приходится «латать дыры» совершенно неформальным образом.

Все это не отменяет фундаментальной политической коррумпированности. Система власти вертикально подотчетна и может в ручном режиме обеспечить выполнение практически любого незаконного требования «сверху». При наличии устного распоряжения руководителя его подчиненные будут заниматься любой противозаконной деятельностью. Ее можно вести как на индивидуальном уровне (посадить Х, оставить безнаказанным Y), так и на организационном (покупая поддержку регионального прокурора, не сомневайтесь: все его подчиненные будут совершать любые затребованные им противозаконные действия).

Итак,

Льготы и карьерная траектория силовиков

Проблема кадров является столь же мифической, как коррупция. В судебной и правоохранительной системе созданы достаточно привлекательные условия, чтобы на низовом и среднем уровне в нее могли отбираться достаточно квалифицированные кадры. В дальнейшем в системе происходит негативный отбор, но на низовом уровне мы видим персонал с достаточными компетенциями, хотя и совершенно искаженной системой мотивации.

Речь здесь не о бюрократическом образе компетенций, согласно которому следователь должен иметь высшее юридическое образование, постовой — знать наизусть закон о полиции, а они оба — отжиматься не менее 10 раз. Какой диплом получил клерк, оформляющий паспорта, — это потребителям госуслуги неважно.

Потребителям важно, чтобы система работала быстро, удобно и вежливо или как минимум демонстрировала стремление так работать. Также нужно, чтобы проблемные задачи средней сложности решались на месте, а не в режиме «обращайтесь в городское управление». Подавляющее большинство сотрудников, работающих на низовом уровне, выполняют свою работу осмысленно, а нередко и в разумные сроки. А если есть дополнительный стимул (позвонили друзья брата и попросили помочь), проблемы решаются еще успешнее. Значит, необходимые компетенции у сотрудников силовых органов есть.

А вот с мотивацией все гораздо сложнее. В идеальном мире мотивация — это то, на что человек направляет свои компетенции. Исполнительность, инициативность и т.п. обеспечивают карьерное продвижение, рост зарплаты и прочих доступных благ. В нашей ситуации исполнительность намного важнее инициативности. А система стимулов (прибавки в зарплате, карьерный рост и т.п.) никак не связана с исполнением прагматического функционала: похвала начальства намного важнее.

Штатная численность российских правоохранительных органов суммарно составляет более 2 млн человек. Во многих из них есть кадровый дефицит, и реальная численность органов составляет около 1,8 млн. Но все эти структуры имеют подведомственные учреждения, которые (за исключением части федеральных казенных учреждений) не входят в штатную численность ведомства, хотя и выглядят для гражданина как правоохранительные ведомства. Фактически они являются частью ведомства, но не упоминаются в нормативных актах, кроме случаев, когда сотрудники являются госслужащими.

Так, большинство российских вузов — подведомственные учреждения Минобрнауки. Но декан факультета и лаборант кафедры не учитываются в штате министерства. В силовых ведомствах много подобных учреждений, суммарно в них трудится 1,8–2,1 млн человек. Таким образом, суммарная численность занятых в государственной силовой сфере (считая вспомогательный и технический персонал, специализированные гражданские учреждения, но исключая негосударственные ЧОПы) составляет 4–4,2 млн человек. Вместе с членами семей, учитывая средний размер домохозяйства, это около 11 млн человек (в том числе 7,5–8,5 млн совершеннолетних).

Одна из основных льгот силовиков — ранняя и большая (в два — четыре раза выше средней) пенсия. Обычно ее назначают после 20–25 лет выслуги в зависимости от ведомства и условий службы. В годы службы включается обучение в профильном учебном заведении. Иначе обстоит дело у судей: стаж считается с момента назначения судьей или помощником, но пенсия в 2–3 раза выше, чем у остальных силовиков.

И сотрудник ФСИН, охраняющий лагерь в 300 км от ближайшего города с непредсказуемым графиком работы, и клерк, оформляющий загранпаспорта в региональном центре с 9 до 17, выйдут на пенсию в 45 лет. А часто и раньше — в силу особых условий службы. Такая система создает условия для внутреннего конфликта в силовых структурах. Пенсионная реформа их не затронула, и разница между положением силовиков и других работников стала радикальной.

Важной льготой является и ведомственная ипотека — возможность получить жилье быстрее и дешевле, чем другие госслужащие.

Сотрудники силовых органов обладают серьезными возможностями в части доступа к карьере после выхода на пенсию. Спрос на бывших силовиков (особенно офицеров) достаточно высок. В среднем и крупном бизнесе позиции вроде замдиректора по безопасности или советника по работе с органами госвласти обычно занимают выходцы из правоохранительных органов. Основной ресурс силовиков по окончании службы — социальные связи, которые они могут использовать на таких позициях для предотвращения или минимизации силового давления либо как переговорный ресурс в случае конфликта. Многие из подобных позиций — фактически синекуры. Низшие чины по окончании службы востребованы на рынке частных охранных услуг. Существенное преимущество в этой сфере — опыт работы в правоохранительных органах.

Кирилл Титаев, профессор социальных наук Факультета свободных искусств и наук в Черногории