Ламповая власть в мире папочек и листочков

Вторжение ВСУ на территорию Курской области ставит перед российской властью сложные вопросы. Ситуации такого типа, где бы они ни происходили, требуют функционирования важных институтов, которые существуют во всем мире. Это институты оперативных штабов или ситуационных центров. Такие институты организуют работу в экстренных ситуациях во всех крупных государствах. Их задача — координация различных ведомств в ситуации, которая выходит за рамки обычного функционирования госорганов и гражданских служб.

Представьте, что у вас возникла экстренная ситуация. Например, серия лесных пожаров в регионе. Перед вами множество задач, за которые отвечают самые разные ведомства. Непосредственно тушением пожара будет заниматься территориальное агентство лесного хозяйства (ТАЛХ), МЧС и местные пожарные структуры. За эвакуацию населения отвечает то же МЧС, местные власти и МВД. Постоянный мониторинг распространения огня ведут Росгидромет, МЧС, ТАЛХ и местные власти. Таких задач еще много.

Но это только полбеды. Каждая задача распадается на множество однородных ведомственных задач. Например, нужно обеспечить перемещение больших масс людей, снабдить их питанием и ночлегом, обеспечить технику топливом. Вдобавок нужно регулировать само перемещение техники: представьте ситуацию, когда на одноколейном лесном проселке встречаются колонна автобусов с эвакуантами и колонна пожарных машин.

Все эти задачи нужно координировать. Можно делать это на месте, предполагая, что участники как-то договорятся, «не отходя от кассы». Например, спасатели поделятся своими пайками с жителями сгоревшей деревни, а жители уцелевшей деревни накормят спасателей, которым не подвезли продукты. Однако такая локальная координация работает не всегда и отнимает очень много времени и сил, что в любой экстремальной ситуации критически важно.

Если проблема точечная и не связана с существенными рисками для локальных руководителей (например, столкновение двух колонн на узкой дороге), то ее решение на месте, как правило, возможно. Сдали назад до какой-то опушки, кто-то кого-то пропустил, поехали дальше. 

Для решения таких проблем создаются оперативные штабы, ситуационные центры и им подобные структуры (названий существует множество). Основная их идея в том, чтобы посадить в круг лиц, принимающих решения, а также людей, которые будут на постоянной основе отслеживать возникающие проблемы и приходить к тем, кто может их решить: как минимум с описанием проблем, а лучше всего — сразу с проектами решений.

Такие временные координационные центры обычно (что очень важно) включают представителей самых разных структур и по отраслевому признаку, и по подчинению (местные, региональные, федеральные). При этом, как правило, речь идет не о руководителях, которые работают на месте, а о техническом персонале, который держит руку на пульсе и владеет максимально возможной информацией на данный момент. Ведь во время чрезвычайных ситуаций информация очень быстро меняется.

Главное преимущество ситуационных центров состоит в том, что, например, чиновнице, отвечающей за материально-техническое обеспечение эвакуации населения, не придется обзванивать всех «смежников», ища предварительно ведомственные телефонные справочники, если у нее сломалась автоцистерна с соляркой для автобусов. Ей достаточно просто подойти к соседнему столу. Там сидит другой чиновник, тоже отвечающий за материально-техническое снабжение, но работ по тушению пожаров, его можно попросить заправить ее пять автобусов.

При хорошем раскладе чиновники договариваются на месте, при плохом — вместе бегут в соседнюю комнату к главному чиновнику, чтобы тот принял решение. Неважно, каким оно будет. Важно, что первая чиновница уже через пять минут после возникновения проблемы будет знать, есть у нее топливо или нет. Ей не придется тратить 3–4 часа на созвоны, уговоры, описание проблемы и так далее.

Важнейший инструмент при создании такой инфраструктуры — цифровизация взаимодействия. Однако работает он далеко не всегда. Часто человеку на месте проще позвонить и сказать «у меня тут пожар подходит к дороге», чем набрать этот же текст в специальном софте (да и создать софт на все случаи жизни — не самая простая задача).

В ситуации, когда функции сбора и обобщения информации разделены, с неизбежностью возникает класс специалистов, которые превращают двадцать звонков с мест типа «в квадрате 32 горит» в карту пожара.

Один знает, что происходит на месте (пожар), другой может принять решение (приказ противопожарному самолету вылетать). Принять качественное решение можно только на основе информации из многих точек. Главная проблема — расстановка приоритетов. И вот здесь нужны люди, которые будут агрегировать информацию: куда летит самолет, куда едет пожарная машина, а куда в условиях ограниченности ресурсов их можно не посылать, потому что угрозы важным объектам нет, пусть все само догорит. Нужны люди, в удобочитаемом виде подающие информацию лицу, принимающему такие решения.

Как это есть и почему

Теперь от теории управления перейдем к антропологии. Сразу скажем, что всякого рода ситуационные центры давно внедрены и используются в России. Но как они работают? Если загуглить картинки по запросу «ситуационный центр» или «оперативный штаб», можно увидеть много изображений с большим количеством компьютеров, видеостенами и т.п.

Но можно увидеть в больших количествах и другие фотографии. На них бесконечные столы, за которыми сидят серьезные дяди с важными лицами. У них совещания. Иногда перед ними есть мониторы. Казалось бы, нормальная цифровизация, переход к нормальному управлению.

Однако именно здесь взгляд антрополога замечает одну странность. Мониторы есть, но, как правило, нет клавиатур. То есть это система односторонней связи. Участнику совещания можно донести некоторую информацию, но сам он ничего сделать не может. Более того, если мы посмотрим на эти фотографии, мы, как правило, не увидим у присутствующих на них чиновников ни телефонов, ни планшетов. Почему это важно?

Вернемся к примеру с двумя чиновниками, которые не сумели договориться о заправке автобусов соляркой и вбегают в комнату к главному чиновнику. Ему для принятия решения нужно понимать, какова ситуация. В идеальном мире на стену выводятся карта пожара, карта движения цистерн с соляркой, карта движения пожарных машин с потребностью в солярке, карта движения эвакуационных автобусов.

Главный чиновник предлагает своим замам разобраться в ситуации. В субоптимальном варианте эти люди звонят помощникам и секретарям (или сами обращаются к ним, сидящим в зале заседаний у стены) и просят выяснить, что происходит.

Те звонят (или бегут) и выясняют, что вся информация уже есть, причем как раз у тех двух чиновников, которые не смогли договориться о солярке и уже 15 минут стоят в зале, стремительно теряя знания об оперативной обстановке. Но они не могут сказать об этом своим начальникам, чтобы не выставить их идиотами. В результате какое-то решение по поводу солярки принимается, но уходит на это вместо пяти минут полчаса. В обычной, рутинной управленческой ситуации это совершенно некритично, но в экстренной — очень важно.

Вернемся к социологии управления. Российская власть (и не только она) создала один очень важный парадокс. Квалификация и навыки работы с цифровыми инструментами распределены нелинейным образом. Казалось бы, именно начальнику поставили компьютер самому первому — еще в середине 1990-х. Но именно он до сих пор живет с папочками. Это характерно не только для политического руководства страны — на низовом уровне все тоже сложно. Но там хотя бы ситуация год от года улучшается, а вот на верхних этажах она замерла на уровне 1980-х.

На среднем уровне бюрократии Россия выглядит очень интенсивно и довольно качественно (хотя и неравномерно) оцифрованной страной. Например, качество судебной статистики или данных о раке в 2010 году было таким, что множество развитых стран могли бы только завидовать. Однако эти данные остаются на среднем уровне. Лица, принимающие решения, либо вообще не видят этих данных, либо видят их в самом обобщенном виде и с гигантским опозданием.

Запрос начальства на регулярные статистические отчеты в советском стиле делает мертвыми огромное количество механизмов, которые позволяют уже сейчас отслеживать ситуацию в режиме реального времени. В результате квалификация замначальника отдела ЦБ находится вполне на мировом уровне. А вот квалификация руководителя федерального ведомства или, скажем, оператора Почты России в том, что касается цифровых технологий, оставляет желать лучшего.

Советский стиль

Упоминание о советском стиле здесь неслучайно. Советская культура управления, как любая плановая, была сильно ориентирована на то, чтобы работать на статистические показатели. Внутри каждой вертикали собирались отчетные данные и передавались наверх. Один завод отчитывается перед трестом номер 7 Минсредмаша СССР, другой — перед Минплодовощпромом РСФСР, а автоколонна 1795 — перед Глававто Псковской области и далее в этом же роде.

Но в СССР существовала и система горизонтальной координации — партийные органы на местах. 

Изъятие партийных структур из общей системы управления, но сохранение огромных, мощных и влиятельных вертикально интегрированных структур руинировало механизмы горизонтальных связей. К примеру, в конфликте «Газпрома» с РЖД решение может принять только председатель правительства, а в конфликте районной прокуратуры с районным отделом МВД — только президент.

В какой-то степени всевозможные ситуационные центры, координационные советы, оперативные штабы стали заменой рабочих совещаний у первого секретаря райкома или обкома. Однако механика их работы осталась примерно той же и отстает от современных стандартов примерно на 40 лет.

С одной стороны, это важные и полезные органы. С другой — все время кажется, что под правой рукой у председателя стоит телефон без диска, под левой — кнопочный пульт селекторного телефона (верх роскоши в 1980-х), а перед ним лежит стопка папок со справками и рапортами, напечатанными на пишущей машинке «Листвица».

Увидеть глазами разницу между собранием партхозактива области в связи с лесными пожарами в 1984 году и заседанием на ту же тему в ситуационном центре губернатора в 2024-м не получается. Разве что стало больше футболок и рубашек с короткими рукавами, да и орденов никто в обычной жизни на пиджаках не носит.

Архаические практики

Парадокс же состоит в том, что медианному губернатору в 1984 году было 13 лет, то есть диплом о высшем образовании он получал уже в России, дипломную работу писал явно не на пишущей машинке, а придя на первое место работы, сел перед монитором. Так что архаизация — это не результат возраста элит среднего уровня. Архаизация — это результат воспроизводства практик элит высшего уровня.

Почему архаические практики оказались настолько устойчивыми? Дело в том, что практики воспроизводятся по вертикали. 

Чиновники среднего уровня вполне могут создать чат в WhatsApp с условным названием «Энск — топливо», который будет объединять завгаражами скорой помощи, МЧС, полиции и т.д. В такой чат легко можно бросить сообщение: «Нужно 800 литров зимнего дизеля. Верну через неделю. Помогите, кто может». А вот в нестандартной ситуации ЧС решать вопросы таким образом не получится: нужно обращаться к руководителям. А их в чате нет.

В критических ситуациях эта проблема особенно обостряется. Координация, обычно перенесенная на средний-нижний уровень (и оттого менее формальная), внезапно переносится на уровень высоких начальников. И те самые 800 литров зимнего дизеля начинают обрастать бумагами, согласованиями и подписями. Казалось бы, должно быть наоборот, поскольку ЧС требуют быстроты. Но для этого нужен очень жесткий, решительный и, главное, единственный начальник.

Однако единственного начальника, каким был раньше первый секретарь райкома или обкома, ныне нет. А структуры, которые вовлечены в борьбу с экстренными ситуациями парамилитаризованы (или даже просто милитаризованы) и построены по принципу личной ответственности. И там, где в обычное время скорая может перехватить полста литров физраствора в медсанроте ближайшей воинской части, в экстренной ситуации военный доктор, прежде чем выдать физраствор, задумается: «А не придут ли ко мне потом с проверкой?» Спойлер: обязательно придут. Даже если скорая сумеет вовремя вернуть физраствор, то любой грамотный проверяющий заметит нарушения, сличив номера партий, производителя и т.п. И покарает всех, кого найдет.

Почему же руководители высокого уровня продолжают жить в мире «папочек» и устных докладов? Ведь типовой представитель элиты — человек относительно молодой. Все просто. Причины — в отсутствии права на добросовестную ошибку и запретительных рисках. Соответствие букве закона превыше всего.

В любой непонятной ситуации (когда подчиненный сделал нечто, что привело к неоднозначному результату) вышестоящий госслужащий обращается в СК или прокуратуру: «Я тут ни при чем, это они кровавые преступники, и пусть компетентные органы разберутся». В обычной жизни, когда вероятность таких обращений ниже, горизонтальная координация существует.

Но в ситуации экстренной, которая требует экстренных мер, чиновникам приходится работать «строго по закону». Ведь потом их деятельность будет рассматриваться силовиками под микроскопом. 

В результате возникает парадокс. Временные органы, которые должны ускорять и упрощать работу, в экстренных ситуациях, наоборот, ее замедляют. Происходящее последние месяцы в российских областях на границе с Украиной великолепно это иллюстрирует.

Кирилл Титаев, социолог права, приглашенный исследователь Йельского университета, работал в Институте проблем правоприменения Европейского университета (СПб.). Соавтор книг «Траектория уголовного дела», «Российский следователь», «Российские судьи» и др.