Играли в шахматы, а тут с битой пришли

Юридических гарантий на случай внешней угрозы территориальной целостности Украины меморандум не давал. Только политические заверения (assurances, но не guarantees) и обещания действовать в рамках ООН. Главной заботой тогда было не допустить «размножения» ядерных держав на месте распавшегося Советского Союза.

Время тогда было другое. Романтические надежды на торжество человеческих ценностей на пространстве от Ванкувера до Владивостока питали мировую атмосферу. Вспомним хотя бы, как с новым, 1986 годом нас совместно поздравляли Михаил Горбачев и Рональд Рейган. Распад СССР в 1991 году виделся с Запада со смешанными чувствами торжества (победа в холодной войне) и страха (возникновение на месте одной ядерной державы многих непонятных государств). Во всей этой вселенской непонятности ориентировались на более или менее понятную Москву.

Будапештский меморандум подписали 5 декабря 1994 года лидеры Украины (Леонид Кучма), России (Борис Ельцин), Великобритании (Джон Мейджор) и США (Билл Клинтон). В соответствии с ним Россия, Великобритания и США подтверждали Украине свои обязательства:

• уважать ее независимость, суверенитет и существующие границы;
• воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины, и то, что никакие их вооружения никогда не будут применены против нее, кроме как в целях самообороны в соответствии с Уставом ООН;
• воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету;
• добиваться незамедлительных действий СБ ООН по оказанию помощи Украине как государству — участнику Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), не обладающему ядерным оружием, в случае, если она станет жертвой агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия;
• не применять ядерное оружие против любого государства — участника ДНЯО, не обладающего ядерным оружием, кроме как в случае нападения на них.

Все четыре подписанта обязались консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей эти обязательства. Меморандум вступал в силу сразу, то есть без процесса ратификации, необходимого для юридически обязывающих международных договоров. Похожие меморандумы тогда же были подписаны с Казахстаном и Белоруссией. Китай и Франция впоследствии дали аналогичные гарантии Украине, но не подписали Будапештский меморандум.

Подписанию Будапештского меморандума предшествовали непростые переговоры, разные политические заявления, прочие документы и другие события, связанные с новой системой европейской и международной безопасности. 

Он был закреплен подписанным в 1968 году Договором о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Это юридически обязывающий документ, который признает законными обладателями ядерного оружия только пять стран: Китай, Францию, СССР (правопреемник — Россия), Великобританию и США. Всем остальным запрещено разрабатывать ядерный арсенал, а те, которые его фактически имеют, включая Индию, Пакистан, Израиль и Северную Корею, не участвуют в договоре.

США требовали, чтобы нероссийские правопреемники Советского Союза присоединились к ДНЯО, поскольку государства, не обладающие ядерным оружием, пользовались широкой международной поддержкой, финансовыми и прочими полезными для экономического развития льготами.

Видимо, опытный советский аппаратчик не исключал, что Россия попытается доминировать на территории бывшей империи, в том числе и не совсем мирными средствами. Но США и другие ядерные державы настаивали на передаче России всех ядерных боеголовок для утилизации и на присоединении Украины к ДНЯО на правах неядерной державы.

Американский политолог Джордж Богден, который подробно изучал архивные документы об этих событиях, рассказал в WSJ («Уолл-стрит джорнэл»), что Кравчук скрепя сердце согласился с утратой Киевом ядерного статуса.

Действительность была сильнее желаний. Кравчук в интервью Deutsche Welle (радиостанция включена Минюстом РФ в реестр «иностранных агентов») признал, что Будапештский меморандум был формальностью, потому что фактически Киев был бессилен. У Украины не было возможности поддерживать свой ядерный арсенал. Ракеты производились и в Украине (что тоже требовало существенных затрат), но ядерные боеголовки к ним — в России. Вся система управления ядерным оружием находилась в России, и Украина не имела к ней доступа. Поддержание ядерного потенциала стоило бы Киеву 65 миллиардов долларов, а государственная казна была пуста. Кроме того, Запад угрожал Украине изоляцией, потому что размещенные в ней ракеты с ядерными зарядами были нацелены на США.

Недавно обнародованные документы свидетельствуют, что официальный Вашингтон непреклонно выступал за денуклеаризацию Украины, в то время как ее посткоммунистические лидеры отчаянно пытались извлечь политическую выгоду из советского ядерного наследства.

Кравчук в процессе переговоров подумывал обменять ядерного туза на железную гарантию территориальной безопасности, что-то вроде «зонтика» статьи 5 НАТО, который прикрывает членов этой организации. Он добивался от США юридически обязывающих гарантий вмешательства в случае нарушения суверенитета Украины. Но госсекретарь США при Буше-старшем Джеймс Бейкер противился этому. Администрация Клинтона была еще более глуха к предложениям Киева. И Буш, и Клинтон были уверены, что Конгресс не ратифицирует договор, обременяющий США обязательствами защиты «второстепенного» постсоветского государства.

«Мы с самого начала стремились к юридически обязывающему документу. Но очень скоро стало очевидно, что ни США, ни Россия не примут юридически обязывающий документ», — сказал, выступая в 2019 году на конференции в Белферовском центре науки и международных отношений, Борис Тарасюк, который в 90-х был постпредом Украины в брюссельской штаб-квартире НАТО, а впоследствии — министром иностранных дел.

На той же конференции физик-ядерщик Джеймс Тимби, который в 1983–2016 годах был старшим советником Госдепа, обрисовывая ход переговоров, отметил, что лидеры Украины упорно добивались от США надежных и имеющих обязательную юридическую силу гарантий. Но Соединенные Штаты опасались брать на себя новые обязательства в области безопасности.

Когда стало ясно, что Вашингтон не хочет заходить так далеко, Украина постепенно согласилась на более слабые, но тем не менее значимые политически обязывающие заверения. Кто посмеет нарушить обязательства за подписью президента США?

В конце концов

и так уже содержащиеся в Уставе ООН и Хельсинкском заключительном акте ОБСЕ, а также гарантии ядерной безопасности, записанные в ДНЯО.

Высокопоставленные члены Совета национальной безопасности США признали беспокойство Украины. «Российские территориальные претензии к Украине могут оживиться в результате провала реформ в самой России, — заметили они в обзоре региональной политики, опубликованном в 1994 году. — Споры между Россией и Украиной, оставленные без внимания, будут угрожать стабильности и единству Европы».

Тем не менее, признав возможность того, что сегодня стало историческим фактом, авторы умыли руки: «В лучшем случае мы можем активно работать над тем, чтобы побудить Украину и Россию самим разрешить свои разногласия».

Наличие договора ДНЯО сыграло решающую роль в прощании Украины с ядерным оружием. Без глобального консенсуса против ядерного распространения Киев мог бы рассматривать атомный арсенал в Украине как средство повышения ее национального статуса. Но в обстоятельствах ранних 90-х это привело бы страну к участи международного изгоя. Киев, отказываясь от боеголовок, приобретал тогда больше, чем потерял бы.

Американский конгресс еще в декабре 1991 года принял закон о совместном уменьшении угрозы (CTR). В рамках программы CTR были выделены средства из оборонного бюджета США на демонтаж ядерного оружия и усиление контроля над ним в странах бывшего СССР.

разработать надлежащие системы защиты и учета ядерных материалов на гражданских объектах и даже обеспечить жильем офицеров-атомщиков, которые не были больше нужны.

Американо-российская программа ВОУ-НОУ от 1993 года, более известная как «Мегатонны в мегаватты», финансировала переработку оружейного урана в ядерное топливо для украинских АЭС и поддерживала украинскую энергетику.

Россия, присоединив в 2014 году Крым и посодействовав созданию «народных республик», как она считает, вовсе не нарушила Будапештский меморандум. Она признала его недействительным. Мол, документ был подписан с одной Украиной, а после Евромайдана возникла совершенно другая, «с которой мы не договаривались». И дальше о «государственном перевороте, организованном ЦРУ», о приходе к власти «нацистов» и т.п.

Россия исходит из предположения, что договоры заключаются между правительствами. Это противоречит базовому принципу международного права: договариваются правительства от имени государств, и если правительство меняется, государства остаются связаны соглашением.

На этом фоне зазвучали сомнения в том, что Украина правильно поступила, пойдя на подписание Будапештского меморандума и согласившись с условиями отказа от ядерного статуса. Многие в Украине и некоторые на Западе считают, что Украине сегодня было бы лучше, если бы она сохранила механизмы ядерного сдерживания. Еще в августе 2018 года Леонид Кучма, который в качестве президента Украины от ее имени подписал Будапештский меморандум, в интервью «Радио Свобода» (Минюст признал иноагентом) назвал его одной из трех основных ошибок за предыдущие годы независимости страны. В украинских СМИ подписание этого документа характеризовали как «величайшую измену» в истории Украины.

Конечно, против ядерной державы труднее применить военную силу. Но приводящая к этому выводу цепочка рассуждений предполагает, что мир, в котором Украина стала бы ядерной державой, оставался бы неизменным во все времена. А времена меняются, и суждения принадлежат своему времени.

Участники уже упомянутой конференции в Белферовском центре отметили, что попытка Украины взять под контроль ядерное оружие в 1990-х годах повлекла бы за собой серьезные риски для ее безопасности и суверенитета, а также большие экономические и политические издержки. США и Европа ясно дали понять, что получение Украиной контроля над ядерным оружием означало бы нарушение ДНЯО. Это было неприемлемо для международного сообщества. Отчаянно нуждающаяся в экономической помощи Украина не получила бы денег от Международного валютного фонда и Всемирного банка на реструктуризацию своих банков. Не было бы и военного сотрудничества в рамках программы НАТО «Партнерство ради мира», которое в перспективе помогло сделать ВСУ более боеспособными и совместимыми с натовскими стандартами, способными осваивать западную военную помощь.

А некоторые даже считают, что отказ от ядерного арсенала в 1994 году спас Украину как независимое государство и позволил ей стать тем, чем она является сейчас. Ведь Россия могла бы сразу применить силу, чтобы не допустить появления у своей границы ядерной Украины. Уже тогда. 

• Роуз Геттемюллер, которая до недавнего времени была заместителем генерального секретаря НАТО, а ранее в Совете национальной безопасности США курировала работу по денуклеаризации, сказала, что Будапештский меморандум «купил Украине два десятилетия мирного развития, однако страна не сумела правильно распорядиться этим временем, чтобы реформировать свои политические и оборонные институты».
• Американский профессор-политолог Грэм Эллисон вывел главный исторический смысл Будапештского меморандума: пережить крах ядерной сверхдержавы (СССР), вооруженной десятками тысяч ядерных боеголовок, не потеряв ни одной и не получив новых ядерных держав, было одной из замечательных и удивительных историй успеха 1990-х годов.

После 2014 года США и их союзники активизировали взаимодействие с Украиной. Мы жили уже в совсем другое время по сравнению с началом 1990-х. Хотя помощь, которую Запад стал оказывать Украине в период «после Крыма», не была четко сформулирована в обязательствах, взятых в 1994 году в Будапеште, она значительно превзошла то, что виделось тогда «на случай, если». Украина и НАТО стали активно сотрудничать в области обороны.

«Ядерное» заявление президента Украины Владимира Зеленского на Мюнхенской конференции по безопасности 19 февраля 2022 года было скорее криком отчаяния перед бурей, который даже сидящие в зале при всех симпатиях к Киеву встретили без энтузиазма, как алармистскую гиперболу. 

Зеленский пригрозил признать недействительным Будапештский меморандум (соответственно, и соглашение об отказе Украины от ядерного оружия). Он напомнил, что Украина трижды пыталась инициировать предусмотренные меморандумом консультации со странами-гарантами, чтобы пересмотреть его условия, и делает это в четвертый раз. Это последняя попытка с украинской стороны, предупредил он. Иначе Украина будет иметь полное право считать, что меморандум не работает и все пакетные решения 1994 года поставлены под вопрос.

Ядерный статус России значим в глобальном конфликте. Исключительно ценен для Северной Кореи или Ирана, который его добивается. Но Украине в сегодняшних обстоятельствах выживания в современном мире он уже не так полезен. Он компенсируется другой силой.