Институциональные сдвиги

Алексей Кудрин на прошлой неделе написал колонку, в которой перечислил задачи будущего правительства, вступающего в свои права в мае этого года после инаугурации президента. Главная цель и ответственность нового кабинета министров — провести остро необходимые стране структурные реформы, которые витали в воздухе еще с конца нулевых годов, но год за годом откладываемые по разным причинам: экономические кризисы, внутренняя нестабильность, внешнеполитическая напряженность.

Отведенный на подобные реформы двухлетний срок, названный в тексте Алексея Кудрина «форточкой возможностей», вызвал большую дискуссию в СМИ и социальных сетях. Весь массив данных комментариев можно объединить в два вопроса: почему период реформ такой короткий и что можно за него успеть? Попробуем ответить на оба вопроса.

Политэкономические науки говорят нам, что на развитие подавляющего большинства современных государств влияют их внутренние политические циклы, ключевой точкой в которых являются выборы. Власть, какая бы она ни была — демократическая или авторитарная, — зависит от этих циклов: перед выборами собирает ожидания граждан и групп интересов по приоритетам развития на следующий срок, а после выборов либо стремится оправдать и реализовать мандат доверия, либо уходит со сцены, не мешая это делать своим оппонентам. Под реализацию победившего политического курса происходит обновление управленческих элит, которые готовы брать на себя ответственность за то, чтобы предвыборные лозунги превратились в конкретные решения. Но эти управленческие элиты никогда не существуют в вакууме — политическая и экономическая ситуация в межвыборный период продолжает развиваться, постоянно воздействуя и трансформируя как запросы граждан, так и различных групп интересов. Чем больше времени с момента выборов проходит, тем больше у тех и у других накапливается «тактических» претензий к «стратегическому» курсу и тем больше от него будет отклоняться действующая власть, чтобы повысить свой шанс выиграть следующие выборы.

Но ситуация еще больше осложняется, когда новый политический курс сильно отличается от предыдущего, содержа в себе проведение структурных реформ. В результате любой серьезной модернизации возникают как бенефициары изменений, так и проигрывающие от них группы. Последние быстро объединяются против «общего врага» в лице реформаторов и выхолащивают или блокируют дальнейшие изменения. Следующее за выборами обновление элит на некоторое время разрушает связи между группами интересов, давая реформаторам большее пространство для маневра. Но спустя год–полтора, связи и коалиции восстанавливаются, а реформаторский кабинет со всех сторон обрастает атакующими его проигравшими элитами.

Значительно усугубляет эту проблему ситуация, когда прошедшие выборы некоторая часть общества считает нечестными и несправедливыми. Эрозия важнейшего механизма обратной связи в виде выборов снижает легитимность будущего политического курса и одновременно резко повышает зависимость и уязвимость реформаторов от проигрывающих групп элит. Чем меньше вопросов к открытости и конкурентности прошедших выборов, тем больше победившие реформаторы, пользуясь прямой поддержкой населения, могут игнорировать эти группы интересов.

Надо признать, что за эти два года реализовать фронтальную программу модернизации вряд ли возможно. Но можно провести такие ключевые изменения в наиболее приоритетных сферах, которые по прошествии двухлетнего периода смогут набрать такой темп, что откатить назад или остановить преобразования будет уже невозможно. Говоря научным языком, нужно получить качественно новое состояние ключевых институтов, вырастив их за 2 года с помощью «карманов эффективности», селективных (а не фронтальных) программ и ряда других адресных инструментов.

По мнению ЦСР, такими приоритетами должны стать, во-первых, судебная реформа, кардинально повышающая независимость этой ветви власти от остальных ветвей и от правоохранительной системы. Во-вторых, реформа государственного управления в виде перехода на принцип работы по приоритетам и к модели «государство—платформа», переводящей все взаимодействие госорганов между собой и с гражданами в единую цифровую среду, тем самым меняя саму культуру таких взаимодействий. Третье — запуск механизма «регуляторной секиры», способной отменить все нормы, требования и «точки торможения», накладывающие огромные издержки на бизнес, НКО и бюджетный сектор. Четвертое — передача больших полномочий и ресурсов на региональный уровень для возвращения федерализма. Пятое — открытие всех доступных каналов обратной связи, начиная от политической конкуренции и выборов, заканчивая медиа и инструментами общественного контроля.

Подобные реформы по усилению формальных институтов взамен неформальных практик и ограничению бесконечного лоббизма групп интересов — единственное, что способно резко повысить шансы на социально-экономическую модернизацию страны и выход на темпы ежегодного экономического роста выше среднемировых. Однако если преобразований в перечисленных областях не произойдет, значит снова победил сценарий «косметических» изменений.

Мария Шклярук, вице-президент Центра стратегических разработок (ЦСР) Михаил Комин, старший эксперт ЦСР