Национализация в Великобритании имеет разнообразную и, сравнительно с другими странами, весьма обширную историю.
Если, конечно, понимать под национализацией экономический механизм создания эффективного собственника путем преобразования частных активов в государственные, а не экспроприацию (проще говоря, грабеж) под политическими предлогами, которую провел, например, Генрих VIII в XVI веке, разорив монастыри и передав короне и своим приближенным монастырские земли и мастерские.
«Пока дело не испортила демократия»
Самым крупным и эпохальным решением стала национализация Вест-Индской компании в 1874 году. Основанная в 1600 году британская акционерная компания по торговле с Индией со временем стала крупнейшей корпорацией мира. Она фактически колонизовала индийский субконтинент и начала расширять свое влияние на Китай, Филиппины и остров Яву. Одно время она имела право чеканить свою монету, а вооруженные силы Вест-Индской компании доходили до 260 тыс. солдат и вдвое превышали численность британской армии. Но времена менялись, и непроизводительные расходы становились непомерными, решения — сомнительными, долги — невозвратными, а злоупотребления и коррупция нетерпимыми. К середине XIX века противники монопольного статуса Ост-Индской компании, вооруженные аргументами Адама Смита в пользу свободного рынка, победили. После Индийского национального восстания административные права (и войска) компании перешли к английской короне.
В ХIХ веке сторонники национализации утверждали, что она повышает экономическую эффективность, гарантируя достаточные инвестиции и высокую производительность за счет масштаба единой крупной компании.
Даже либеральный The Economist в ХIХ веке выступал за то, чтобы британская почтовая система и телеграфная сеть находились в государственных руках (1868). В результате государство начало проникать во все большее число секторов экономики. В конце века британские коммунальные предприятия были скуплены местными властями — вода и канализация считались темой общественного здравоохранения, а не товаром. В межвоенный период были национализированы
- Би-би-си (частная радиовещательная компания, основанная в 1922 году, была национализирована в 1927-м),
- сеть распределения электроэнергии (1926),
- Лондонское метро (1933).
Случались и внеэкономические национализации. Так, например, в 1916 году была проведена национализация пивоварения, распределения и продажи спиртных напитков через пабы в четырех районах Великобритании — в Карлайле и Гретне, Кромарти и Энфилде. Это была попытка ограничить потребление алкоголя рабочими оружейных заводов во время Первой мировой войны. Схема, известная как «Карлайлский эксперимент», лишала управляющих стимула продавать спиртные напитки, что способствовало снижению уровня пьянства. В 1916–1919 годы там действовали запреты на «угощение по кругу» — традиция английских пабов, когда каждый посетитель паба по очереди заказывает напиток для всей компании. (В отличие от других мест, в Карлайле схема действовала вплоть до приватизации в 1973 году.)
Фото: Zuma / TASS
По мнению журнала «Экономист», национализации ХIХ века были более успешными потому, что осуществлялись чиновниками-технократами. В ХХ веке схема теряла эффективность из-за политизации — «расширения влияния профсоюзов и демократического правления».
В ХХ веке политики, участвовавшие в выборах, начали манипулировать национализацией, чтобы произвольно сокращать госрасходы: «Всякий раз, когда политикам требовалось снижение налогов для победы на выборах, они, как правило, сокращали инвестиции в государственные фирмы», — писал журнал.
И все же однажды именно в Соединенном Королевстве появились условия и политики, чтобы исполнить золотую мечту человечества о разумном государственном управлении имуществом в интересах большинства.
Большие надежды
Победа во Второй мировой войне 1939‒1945 гг. дорого стоила Великобритании — страна была разорена. Людские потери составляли 450 тысяч человек. Золотой запас уменьшился в 288 раз (до 3 млн фунтов стерлингов), а государственный долг вырос в пять раз. Два миллиона домов были разрушены бомбардировками. Были потоплены две трети военно-морского и четверть торгового флота. Неудивительно, что островное государство испытывало серьезные проблемы с продовольствием и другими товарами. Для обслуживания долга страна заложила многие из своих наиболее ценных активов, включая зарубежные. Нормирование потребления гражданами сохранялось в королевстве почти 10 лет — много дольше, чем в СССР.
Но победа, как и в других странах-победительницах, принесла надежды на перемены.
Во время войны люди боролись, страдали, жертвовали и умирали — все вместе, без сословных и классовых различий, поэтому движение к более справедливому обществу и социальным реформам было неизбежным.
Мечта о них была предложена стране в самые мрачные дни войны.
В 1942 году Уильям Беверидж, экономист и «крестоносец» идеи всеобщей занятости, объединил многие смелые идеи разных государственных ведомств в единый план будущего. «Доклад Бевериджа» вынес приговор довоенному устройству, описав метафорически главные болезни общества («пять гигантов»):
- нужду,
- болезни, невежество,
- убожество (жилья),
- безделье (безработицу).
В проекте перестройки будущего — как победить «гигантов», Беверидж фактически предлагал создание государства всеобщего благосостояния «от колыбели до могилы» («from the cradle to the grave» — эту золотую формулировку опрометчиво «отчеканил» премьер-министр, лидер консерваторов Уинстон Черчилль. Но сами консерваторы — с их опорой на индивидуализм, наследственные привилегии и неравенство доходов — на роль проводников в такое будущее, конечно, никак не подходили). Доклад был напечатан сотнями тысяч экземпляров и широко обсуждался.
Уильям Беверидж. Фото: commons.wikimedia.org
На выборах летом 1945 года партия лейбористов (от англ. labour — труд) обещала обеспечить людям безопасность «от колыбели до могилы», а также провести немедленную национализацию Банка Англии, угольной, энергетической, транспортной и сталелитейной промышленности. Смещение Уинстона Черчилля — военного лидера и живой легенды стало политическим землетрясением (опросы общественного мнения были тогда в новинку, им еще не доверяли). Лейбористы получили огромный перевес (в 150 мест). Премьером стал заместитель Черчилля по коалиционному военному кабинету лидер лейбористов Клемент Эттли.
Златоуст Черчилль как-то назвал болезненно застенчивого, сдержанного Эттли, у которого напрочь отсутствовала харизма, «овцой в овечьей шкуре». Но за «травоядной внешностью» нового премьера скрывалась глубокая преданность идее социальной справедливости и твердая решимость ее добиться.
Государство всеобщего благосостояния
Правительство Эттли выполнило свои заявленные в манифесте обязательства по национализации основных отраслей промышленности и коммунального хозяйства. Банк Англии и гражданская авиация были национализированы в 1946 году. Добыча угля, железные дороги, автомобильные перевозки, каналы, кабельное и беспроводное вещание — в 1947–1948 гг., за ними последовали электричество и газ. Сталелитейная промышленность была национализирована в 1951 году.
К тому времени около 20% британской экономики оказалось в государственной собственности. Правительство выплатило 2700 млн фунтов стерлингов в качестве компенсации прежним владельцам.
Национализация не предоставила рабочим большего права голоса в управлении предприятиями, в которых они работали, но принесла серьезные материальные выгоды в виде повышения заработной платы, сокращения рабочего времени и улучшения условий труда, особенно в части безопасности труда. Так, например, вскоре после национализации на угольных шахтах были введены пятидневная рабочая неделя, единая национальная система безопасности (с соответствующими стандартами), запрет на спуск под землю мальчиков до 16 лет и т.д. Железнодорожные линии соединили отдаленные районы между собой. Частные компании сочли бы это неприбыльной затеей и, возможно, не стали бы этим заниматься. При государстве — новом владельце было электрифицировано больше сельских районов.
Но даже левая «Гардиан» уточняет, что вскоре после национализации «государственные отрасли были задушены бюрократией и требованиями лейбористских экономических гуру, как любителей, так и профессионалов».
Громоздкий механизм экономического планирования оказался не в состоянии обеспечить то, что требовали избиратели и обещали лейбористы: полную занятость (впрочем, безработица не превышала 3%), гарантированные рабочие места со справедливой заработной платой, прекращение военного нормирования и достойное жилье для всех.
Национализация рассматривалась как защита отстающих отраслей промышленности, что было сопряжено с определенными издержками, отмечает Би-би-си в учебном пособии для школьников.
Правительство Эттли осуществило обещанные широкомасштабные социальные реформы, включая:
- принятие Закона о семейных пособиях (детские пособия);
- Закона о национальном страховании 1946 года (пособия по безработице, болезни, беременности и родам, пенсии по старости);
- Закона о детях 1948 года (о жилье и уходе за детьми из неблагополучных семей);
- создание Национальной службы здравоохранения (врачи, больницы, стоматологи, оптики, машины скорой помощи, акушерки и медицинские сестры стали доступны бесплатно для всех) в 1948 году,
- инвестирование в строительство жилья и инфраструктуру сельской местности,
- создание системы национальных парков,
- принятие системы городского и загородного планирования.
Правительство Эттли обеспечило выполнение положений Закона об образовании 1944 года, и бесплатное среднее образование впервые стало правом.
Плата за обучение в государственных гимназиях была отменена, были построены новые, современные средние школы, модернизированы старые.
Клемент Эттли. Фото: ASSOCIATED PRESS
За шесть лейбористских лет экономика росла на 3% в год, и к 1951 году Великобритания имела лучшие экономические показатели в Европе, а объем производства на душу населения рос быстрее, чем в США. Но реформы привели к росту налогов для многих людей, временами ограничения в питании были даже жестче, чем во время войны, — впервые стал нормироваться хлеб.
Было построено 1,2 миллиона новых домов (большая часть были муниципальными и предназначались для аренды семьями), но на плановые показатели жилищного строительства из-за нехватки материалов и рабочей силы выйти не удалось. Жилья на продажу было недостаточно.
Здравоохранение обошлось гораздо дороже, чем ожидалось. Вскоре правительство было вынуждено ввести плату за стоматологические услуги в связи с их дороговизной, за очки (деньги на бесплатные очки закончились в несколько недель, поскольку было выписано 5 миллионов пар очков), а также небольшую плату за рецепты.
В октябре 1951 года на очередных выборах консерваторы получили незначительное большинство в парламенте (и это отдельная непростая история, почему), а Уинстон Черчилль вернулся на пост премьер-министра. Однако путь к государству всеобщего благосостояния изменить оказалось не так просто.
Историки и представители общественности, согласно различным опросам, нередко называют Клемента Эттли одним из величайших британских премьер-министров. В середине нулевых (опрос IPSOS Mori среди академических профильных экспертов) он был признан самым успешным премьер-министром Великобритании ХХ века.
Реформы государства всеобщего благосостояния и создание Национальной службы здравоохранения были названы в ответах ключевыми достижениями внутренней политики века.
Эпоха развитого капитализма
Последующие правительства консерваторов во главе с Уинстоном Черчиллем, Энтони Иденом, Гарольдом Макмилланом, Алеком Дуглас-Хьюмом и Эдвардом Хитом в рамках послевоенного консенсуса позволили практически всем национализированным отраслям и услугам остаться в государственной собственности. Однако после победы на выборах в 1979 году консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер в течение десяти лет было приватизировано подавляющее большинство национализированных отраслей, служб и коммунальных предприятий, хотя Национальная служба здравоохранения была сохранена.
Лейбористская партия первоначально выступала против приватизации Тэтчер, но к моменту прихода к власти Тони Блэра в 1997 году партия отказалась от национализации. В феврале 2008 года преемник Блэра Гордон Браун национализировал обанкротившийся банк Northern Rock. В октябре того же года по той же причине были частично национализированы гораздо более крупные банки Royal Bank of Scotland и Halifax Bank of Scotland. После нескольких лет пребывания в государственной собственности одни активы были проданы, а до продажи других может пройти много лет. Финансовые органы предупредили, что государство может так и не получить обратно вложенные в них миллиарды.
С 50-х годов история британских национализаций насчитывает три с лишним десятка крупных компаний. Это, как правило, восстановление предприятий после банкротства или в целях его предотвращения.
Деловая пресса бесконечно обсуждает преимущества и недостатки национализации и приватизации. Оценки, акценты и прогнозы очень гибко меняются. Например, избрание в 2015 году лидером лейбористов крайне левого Джереми Корбина и высокие рейтинги партии накануне выборов 2017 и 2019 годов напугали рынок и вызвали целый поток статей, рассуждений и предупреждений. Его планы национализации энергетической, почтовой и водной отраслей были разобраны по косточкам и раскритикованы. Корбин до власти не добрался, а нынешний лидер лейбористов Кир Стармер отказался от его «наследства».
Фото: dpa / picture-alliance
Время анти-Тэтчер
«Если антипатия к национализации ослабевает, это связано не столько с вновь обретенной уверенностью в компетентности государства, сколько с разочарованием в частном бизнесе», — предупреждал журнал «Экономист». Издание отмечало негативные процессы: высокие прибыли корпораций свидетельствуют о том, что «частные рынки не являются очагами беспощадной конкуренции». «Экономический рост больше способствует обогащению акционеров и группы высококвалифицированных работников, чем общества в целом.
Технологические гиганты все чаще обладают тревожной экономической и социальной властью и это вновь возвращает к размышлениям о том, что частная собственность не является надежным способом продвижения общественного блага»,
— предупреждает издание.
Ситуация меняется и решения изменяются. Двадцать лет после приватизации железных дорог отрасль процветала. Британия превратила изношенную железнодорожную сеть в безопасную и усовершенствованную систему. Но еще через десять лет правительство консерваторов посчитало себя обязанным вернуть некоторых региональных железнодорожных операторов в государственный сектор из-за плохого обслуживания.
Сейчас заговорили о ренационализации водоснабжения. Приватизированное в 1989 году водное хозяйство за долгие годы нагрузили долгами (до 74 млрд фунтов), система десятилетиями недоинвестировалась, реки, озера и пляжи Британии заполонили неочищенные стоки. И пока лучшее, что предлагает правительство — это требование сократить переполнение сточных вод к 2050 году. Да, только к 2050 году! Благотворительные организации и агитационные группы, которые в течение многих лет старательно отслеживали разливы сточных вод, планируют общенациональные акции протеста.
«Даже сейчас Казначейство считает, что государство — это плохо, а рынок — хорошо. Государственные инвестиции стоят на первом месте в списке сокращений расходов, —
ворчит The Financial Times. — Все согласны с тем, что для возвращения к устойчивому экономическому росту в Великобритании необходимо кардинально повысить производительность труда. Это, в свою очередь, требует гораздо более высоких темпов инвестиций в национальную инфраструктуру. Смена власти на Даунинг-стрит — необходимое, но недостаточное условие для требуемой ребалансировки. Следующее правительство, независимо от его политической окраски, должно будет обосновать необходимость постоянных государственных инвестиций и, соответственно, повышения налогов. Казначейству, — припечатывает газета, — придется избавиться от идеологической уверенности эпохи Тэтчер».
