Введение

В работе над законопроектами в Государственной Думе участвуют не только депутаты.

Когда их компетенций недостаточно для объективной оценки и выработки мер по решению общественных, экономических или юридических проблем, предполагается, что они обращаются к экспертам, знакомым с положением дел в своих сферах.

Представители бизнеса, органов власти, науки, гражданского общества и других институтов обладают уникальной информацией (например, корпоративной, ведомственной или отраслевой статистикой) и компетенциями по ее интерпретации: они способны помочь точнее идентифицировать проблему, разработать необходимые проекты законов, а также спрогнозировать последствия их принятия.

Эксперты сами могут быть заинтересованы в том, чтобы донести свою позицию до парламентариев и повлиять на будущие законы. В Госдуме они могут взаимодействовать друг с другом через ряд консультативных структур: экспертные советы, рабочие группы, межфракционные рабочие группы и круглые столы.

Известно, что заинтересованные группы готовы платить за попадание в Госдуму. Так, в конце 2025 года разгорелся скандал вокруг незаконной продажи пропусков для участия в экспертных круглых столах на темы предпринимательства, здравоохранения и психологии. В произошедшем заподозрили помощников нескольких депутатов, которые вскоре были уволены, однако парламентарии отрицают, что это было связано с инцидентом.

Деятельность экспертных площадок, порядок и критерии формирования их состава часто непрозрачны: протоколы и стенограммы заседаний, механизмы привлечения экспертов и даже их имена не всегда публикуются в открытом доступе. Это затрудняет возможность проследить, кто действительно стоит за тем или иным законопроектом.

Отсутствие публичных данных о деятельности консультативных площадок в Госдуме — это нарушение конституционного права граждан на информацию. Конституция РФ (ч. 4 ст. 29) гарантирует каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право регулируется рядом федеральных законов, включая законы о СМИ, «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

В настоящем исследовании проект «Думабинго» анализирует деятельность экспертных советов (ЭС) в Госдуме VIII созыва. Мы выявили все экспертные структуры, действующие при нижней палате парламента, оценили степень их прозрачности, а также обнаружили ряд случаев лоббизма через эти площадки.

Выбор ЭС в качестве объекта исследования обусловлен тем, что, в отличие от рабочих групп и круглых столов, они являются постоянно действующими органами, обеспечивающими работу комитетов. Их изначальная цель — привлечение внешних специалистов к парламентским обсуждениям.

Подчеркиваем, что лоббизм характерен для любых политических систем. Вопрос лишь в том, насколько он прозрачен и не вступает ли он в противоречие с общественными интересами. Утверждение, что кто-то занимается лоббизмом, не является порочащим — в лоббизме нет ничего незаконного. Но когда лоббизм приобретает черты коррупции, он становится проблемой.

Основные выводы

Наше исследование выявило системные недостатки в функционировании экспертных советов:

1. Всего выявлено 93 ЭС, действующих при 25 из 32 комитетов Госдумы: 7 комитетов полностью игнорируют этот инструмент, другие создают более десятка подразделений. При этом в течение работы Госдумы общее число советов может изменяться, так, в 2022 году их было 64.
2. Деятельность лишь 18% ЭС можно назвать прозрачной, более трети структур (36,5%) полностью закрыты для анализа. Наибольшее количество закрытых ЭС действует при комитетах по защите конкуренции, охране здоровья и экономической политике.
3. В 42 ЭС, составы участников которых публично известны, задействовано 2716 экспертов от госструктур, региональных властей, бизнеса, отраслевых ассоциаций и других институтов. Состав более половины всех советов (51) полностью анонимен.
4. В ряде случаев ЭС возглавляют руководители крупных компаний (например, из сфер автопрома, авиастроения, судостроения), что позволяет им влиять на федеральное законодательство в интересах собственной отрасли.

Экспертные советы: определение и правовой статус

В Государственной Думе VIII созыва функционируют 32 комитета, которые могут учреждать экспертные советы — консультативно-совещательные органы, оказывающие содействие при законодательной деятельности. Их участники анализируют практику применения федерального законодательства, вырабатывают рекомендации по его совершенствованию, проводят экспертную оценку последствий принятия законопроектов, а также участвуют в разработке поправок.

Эти площадки тематически соотносятся с профилем комитета, но при этом фокусируются на его отдельных, более узких направлениях. Например, при Комитете по науке и высшему образованию действует десять экспертных советов, каждый из которых занимается своей специфической областью, будь то дополнительное профессиональное или высшее образование.

На сегодняшний день отсутствует единый нормативный акт, который бы всесторонне регулировал деятельность экспертных советов в нижней палате. Действующие нормы носят скорее рамочный характер, наделяя комитеты правом, но не обязанностью создавать экспертные советы. Основные унифицированные нормы, регламентирующие их работу, содержатся в Регламенте Государственной Думы:

• Часть 5.1 статьи 26, гласит: «в целях оказания содействия законодательной деятельности в Государственной Думе могут проводиться заседания совещательных и консультативных органов». Вопрос об их проведении и финансировании решается Советом Государственной Думы по представлению комитета.
• Часть 2 статьи 27 дает комитетам право «привлекать к своей работе экспертов» и принимать решения о проведении независимой экспертизы законопроектов.

Методология анализа прозрачности экспертных советов

Для оценки прозрачности деятельности экспертных советов при комитетах Государственной Думы мы провели анализ данных, публично доступных на официальных сайтах комитетов по состоянию на 15 июня 2025 года.

Мы считали, что комитет не воспользовался своим правом на учреждение экспертных советов, если на сайте не было размещено какой-либо информации об их существовании. Если экспертный совет был создан, мы оценивали степень его прозрачности по шкале от 0 до 3 баллов в зависимости от наличия следующих критериев:

• наличие положения об утверждении экспертного совета с его целями и задачами;
• опубликованный персональный состав членов экспертного совета;
• публикация отчетности о его работе (новости о заседаниях, повестки, протоколы, решения).

Если экспертный совет соответствовал всем критериям, ему присуждалось 3 балла. Если информации было меньше, он получал от 0 до 2 баллов. Мы также ввели оценку в 0,5 балла для учета нюансов в раскрытии информации о составе. Половина балла выставлялась в следующих случаях:

• если в составе были указаны только депутаты без внешних экспертов;
• если внешние эксперты были указаны лишь по названию организации, которую они представляют, без упоминания конкретных фамилий;
• если внешние эксперты не являлись постоянными членами, а участвовали лишь в конкретном заседании.

Результаты анализа

Количество экспертных советов

Экспертные советы играют значительную, но крайне неравномерную роль в законотворческом процессе. Их создание — это право, а не обязанность комитетов, и думские комитеты воспользовались этой возможностью по-разному: от полного игнорирования до учреждения десятков консультативных структур.

Экспертные советы призваны служить связующим звеном между законодателями и обществом, привлекая к обсуждению проблем экспертов с глубокими знаниями в конкретных отраслях. Тем не менее у 7 комитетов Государственной Думы из 32 мы не обнаружили информации о создании и функционировании экспертных структур:

• Комитет по собственности и имущественным отношениям
• Комитет по госстроительству и законодательству
• Комитет по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками
• Комитет по культуре
• Комитет по международным делам
• Комитет по транспорту
• Комитет по региональной политике и местному самоуправлению

Всего в Госдуме было выявлено 93 экспертных совета, действующих при 25 комитетах. Большинство комитетов (18 из 32) учредили по одному ЭС, 4 комитета создали десять и более экспертных советов:

• Комитет по промышленности и торговле — 18 советов
• Комитет по охране здоровья — 16 советов
• Комитет по защите конкуренции — 15 советов
• Комитет по науке и высшему образованию — 10 советов

По данным Комитета по контролю, на 2022 год в Госдуме функционировало 64 экспертных совета. Поскольку руководство комитетов может создавать новые экспертные советы в течение созыва, их количество к июню 2025 года выросло на 45%. Например, при Комитете по международным делам первый экспертный совет был создан лишь в июле 2025 года.

Прозрачность экспертных советов

Анализ прозрачности ЭС выявил проблемы с доступностью информации об их деятельности. Лишь 17 из 93 экспертных советов (18%) было присвоено 3 балла прозрачности (Приложение: «Рейтинг прозрачности экспертных советов»).

Наиболее прозрачными оказались ЭС при комитетах по промышленности и торговле (8 из 10 ЭС), строительству и ЖКХ (2 из 2 ЭС), а также финансовому рынку (4 из 5 ЭС). Комитеты по энергетике, туризму и спорту также показали высокую прозрачность, они учредили по одному экспертному совету, получившему максимальный балл.

Более трети всех экспертных советов (34 ЭС, или 36,5%) получили 0 баллов прозрачности. Эти структуры наиболее закрыты для анализа. Наибольшее количество «непрозрачных» советов было зафиксировано при следующих комитетах: по защите конкуренции (11 из 15 ЭС), по охране здоровья (11 из 16 ЭС) и по экономической политике (8 из 9 ЭС).

Кроме того, 0 баллов набрали все консультационные структуры при комитетах по информационным технологиям, развитию гражданского общества, малому и среднему бизнесу, а также ЭС по госполитике в науке и высшем образовании.

Остальные 42 экспертных совета (45% от общего числа) получили от 1 до 2,5 балла прозрачности. По этим структурам можно получить лишь частичное представление об их работе, например, узнать цели или состав, но не информацию о заседаниях.

Состав экспертных советов

В 42 персонализированных составах ЭС общее количество участников составляет 2716 человек. Среди них — представители бизнеса, госкомпаний, органов государственной власти, региональные чиновники, а также руководители отраслевых ассоциаций и общественных объединений.

Публично доступны составы всех 18 экспертных советов Комитета по промышленности и торговле, 5 советов Комитета по финансовому рынку, 2 советов Комитета по строительству и ЖКХ, а также 9 советов Комитета по науке и высшему образованию. Также персональные составы экспертов были размещены комитетами по аграрным вопросам, туризму, спорту, труду, бюджету, молодежной политике, энергетике, развитию Дальнего Востока и Арктики.

Состав 51 экспертного совета, то есть 55% всех консультационных структур, остается неизвестным. Это делает невозможным анализ их влияния на законотворческий процесс.

Лоббизм в экспертных советах: механизмы влияния и выгодоприобретатели

На основе обнаруженных нами положений и составов ЭС, сведений о повестках и результатах заседаний мы выявили ряд случаев, когда связанные с депутатами лица, заинтересованные в определенном законотворческом решении, пролоббировали его через ЭС.

Анализ сфокусирован на самых открытых советах, которым мы присвоили 3 балла прозрачности. Обнаружить лоббизм в «закрытых» ЭС удается лишь в исключительных случаях, если информацию о них искать за пределами официальных ресурсов, связанных с Госдумой.

Например, пресс-служба Рослесхоза в одной из публикаций указывала, что на ЭС по вопросам лесного комплекса (1 балл прозрачности) при участии представителей лесопромышленного комплекса и региональных лесных ведомств обсуждались выгодные им поправки в законопроект о лесных дорогах. Ко второму чтению их внес Александр Спиридонов — депутат и глава Ассоциации организаций и предприятий целлюлозно-бумажной промышленности, который является сопредседателем этого совета и который может быть связан с названными участниками совета.

Автопром: как «АВТОВАЗ» проектирует рынок под себя

Лоббирование интересов крупнейшего в России производителя автомобилей «АВТОВАЗа» мы зафиксировали в Экспертном совете по технологическому суверенитету в автомобилестроении при Комитете по промышленности и торговле.

Совет возглавляет Максим Соколов — президент АО «АВТОВАЗ». Совмещение этих постов позволяет ему модерировать законодательную экспертизу д и продвигать в ЭС интересы всей отрасли.

На этой площадке рассматривались вопросы повышения утильсбора и обязательной локализации машин для такси и каршеринга. Оба предложения обосновывались защитой государственного технологического суверенитета, однако они также имеют конкретного бенефициара: повышение сбора отсекает иностранных конкурентов без местной сборки, а требования к таксопаркам создают для «АВТОВАЗа» гарантированный рынок сбыта объемом в сотни тысяч машин.

Предложения совета практически без изменений перетекли в постановление правительства РФ (вступило в силу с 1 октября 2024 г.) и федеральный закон (вступил в силу с 1 марта 2026 г.).

Судостроение: защита бюджета «Объединенной судостроительной корпорации»

Экспертный совет по развитию судостроительной промышленности возглавляет гендиректор «Объединенной судостроительной корпорации» (ОСК) Алексей Рахманов. От Комитета по промышленности и торговле работу совета курирует депутат Александр Спиридонов.

Одним из вопросов на площадке совета стало изменение закона «О промышленной политике» в части ценообразования на суда, строящиеся за счет бюджета. Своим законопроектом правительство РФ предлагало наделить Минпромторг полномочиями «ценового арбитра», однако руководство ОСК осенью 2022 года предложило пойти дальше и закрепить двухэтапный механизм формирования цены на головные суда.

Это бы позволило отрасли застраховаться от убытков при изменении документации заказчиком и переложило бы риски неопределенной стоимости на федеральный бюджет.

Спиридонов — потомственный судостроитель, карьера которого до избрания в Госдуму была связана с «Севмашем» (входит в ОСК). В результате совместной работы на площадке совета предложения председателя Рахманова были полностью учтены: ко второму чтению Спиридонов внес в правительственный законопроект правки с предложениями ЭС. В результате с весны 2023 года госкорпорация добилась законодательного закрепления выгодных для отрасли правил оценки стоимости государственных контрактов.

Авиастроение: налоговый маневр в пользу «Объединенной авиастроительной корпорации»

Деятельность Экспертного совета по авиационной промышленности Комитета Госдумы по промышленности возглавляет гендиректор ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК) (входит в ГК «Ростех») Вадим Бадеха, а от депутатов в совете участвует Владимир Гутенев.

Показательным стал кейс с налоговыми льготами для беспилотников. Изначально бизнес-сообщество просило освободить услуги лизинга от НДС, однако в итоге был реализован более выгодный для заводов-изготовителей механизм — нулевая ставка НДС на продажу беспилотников до 30 кг.

Это может быть выгодно ОАК — компания называет развитие рынка беспилотных авиационных систем одним из своих перспективных и стратегически значимых направлений. Дочерняя компания ОАК — ПАО «Яковлев» (раньше «Иркут») — производит беспилотники в этой весовой категории, например, «Иркут-10» имеет взлетную массу около 8,5 кг.

Среди авторов этой инициативы не было депутатов из вышеуказанного комитета, и Гутенева в частности. Однако сам же Гутнев говорил, что одним из приоритетов его деятельности является «выстраивание единого правового каркаса, охватывающего весь жизненный цикл беспилотных авиационных систем — от научных исследований и сертификации до практической эксплуатации, логистического применения и сопряжения гражданского и оборонного сегментов».

О том, что через ЭС на протяжении VIII созыва лоббируются интересы ОАК, свидетельствуют, в частности, слова бывшего директора компании Юрия Слюсаря. В конце 2024 года он выразил Гутеневу благодарность за эффективную работу и указал, что инициативы о развитии беспилотного направления, решения кадровой проблемы и другие вопросы авиастроительной отрасли вышли на федеральный уровень и были поддержаны депутатами.

Выводы

Наш анализ деятельности экспертных советов подтверждает, что отчетность комитетов не позволяет полноценно оценить, какие эксперты привлекаются к работе Госдумы и насколько они влияют на законотворчество в стране. Фактически эти структуры являются каналами для «теневого» лоббизма, поскольку их деятельность не регулируется законом или регламентом нижней палаты. Мы продемонстрировали ряд случаев, когда ЭС возглавляют руководители крупных компаний, что может способствовать продвижению нужных им законов. Это не значит, что такой лоббизм сам по себе незаконен — но это значит, что он проходит вне общественного контроля.

В настоящем виде деятельность экспертных структур при Госдуме создает риски для коррупции и нарушает принцип добросовестной конкуренции: бизнесы, не имеющие «своего» представителя в составе советов или административного ресурса для входа в Госдуму, оказываются исключены из процесса принятия решений. Это ведет к перекосу законодательства в пользу крупных игроков и ставит в более уязвимое положение малый и средний бизнес.

Рекомендации:

Для повышения прозрачности и подотчетности экспертной работы в Госдуме, минимизации рисков «теневого» лоббизма и обеспечения равного доступа к законотворчеству всех участников рынка мы рекомендуем:

1. Внести изменения в Регламент Госдумы, устанавливающие единые требования к созданию, деятельности и ликвидации ЭС при всех комитетах, а также установить обязанность председателей комитетов публиковать на официальных сайтах комитетов положения об ЭС, актуальные полные списки членов с указанием их аффилиации, а также регулярные повестки и протоколы заседаний.
2. Запустить на сайте Госдумы публичную базу данных, где в реальном времени будет обновляться информация обо всех ЭС (положения, текущие составы, графики заседаний). На основе этих данных внедрить рейтинг прозрачности экспертных советов, обновляемый каждые 1–2 года, чтобы публично зафиксировать уровень открытости каждой структуры.
3. Маркировать законодательные инициативы и поправки на сайте СОЗД, подготовленные на базе рекомендаций конкретных ЭС, чтобы проследить путь идеи от экспертного обсуждения до текста закона.

Реализация этих мер позволит сделать из экспертных советов прозрачные инструменты профессиональной оценки законопроектов. Это повысит как качество принимаемых законов, так и доверие к парламенту как к площадке, где соблюдается баланс интересов общества, государства и всех уровней бизнеса.