27 апреля в России в тринадцатый раз отмечается мало кому известный праздник — «День российского парламентаризма», установленный в память о начале работы первой Государственной Думы в 1906 году.

Как всегда, в эти дни в Петербурге в Таврическом дворце соберется Совет законодателей — совещательный орган, куда входят руководство обеих палат Федерального собрания, главы их комитетов и спикеры региональных парламентов (сегодня, 28 апреля, состоится его пленарное заседание).

Возможно, приедет и выступит президент Владимир Путин (как не раз было).

Будет много слов — о том, что заседание проходит в «колыбели российского парламентаризма» — Таврическом дворце, о «совершенствовании законодательства в соответствии с вызовами сегодняшнего дня», о том, что «институт парламентаризма в России продолжит свое уверенное поступательное развитие», и о том, что этот день «призван напомнить об огромной роли высшего законодательного органа в жизни страны, и касается этот праздник не только парламентариев, а всей страны и каждого гражданина»…

И началось это не в последние годы, и не после начала СВО, а куда раньше.

…Первая Государственная Дума проработала в Таврическом дворце всего 72 дня, после чего была распущена царем Николаем Вторым. Ее история во многом перекликается с современностью: тогда Россия могла перейти к парламентаризму, но так и не перешла — шанс на мирное реформирование страны был упущен.

О том, почему распустили Госдуму, стараются не вспоминать не только в Кремле, но и в Охотном Ряду и на Петровке, где работают палаты парламента. Почему? Да потому, что первый российский парламент был разогнан за требование «ответственных министерств», то есть контроля Думы над правительством. Что диаметрально расходится с идеологией «сильной исполнительной власти», господствующей как в ельцинскую, так и в путинскую эпоху.

«Нет настоящего конституционного строя, где нет ответственности министров» — гласил предвыборный манифест победившей на выборах Конституционно-демократической партии. Кадеты настаивали на политической реформе: чтобы правительство формировалось из числа депутатов парламентского большинства, а не назначалось царем, ибо «один царь не может знать нужды всего 150-миллионного народа», и «министрами должны назначаться только такие лица, которые согласятся править государством, как укажет Дума».

Выиграв выборы, кадеты добились обращения Думы к Николаю Второму, где говорилось о необходимости всеобщего избирательного права и политической амнистии, о законодательных гарантиях политических свобод и охраны труда. Но главным было требование ответственных министерств и создания правительства парламентского большинства. Только эти реформы, считали кадеты, могли предотвратить революционный взрыв: по словам их лидера Павла Милюкова — «разоружить революцию».

Предложения кадетов получили широкую поддержку в обществе — и более того, у них нашлись сторонники и среди самой власти (в лице коменданта императорских дворцов генерала Дмитрия Трепова, имевшего огромное влияние на царя). Начались переговоры, стали обсуждаться даже состав и программа кадетского правительства — но тут зловещую роль сыграл министр внутренних дел Петр Столыпин. Именно он убедил царя отвергнуть предложения кадетов — как «западный образец конституционного устройства», не подходящий к «русским корням».

Столыпин был категорически против того, чтобы правительство контролировалось (а тем более формировалось) Думой. Именно поэтому его так почитают российские правые либералы (сперва ДВР, а потом СПС), для которых парламент всегда был «помехой в проведении радикальных реформ». В итоге Дума была распущена, а шанс на мирное реформирование страны — упущен. Чему, заметим, очень радовался Ленин, называвший роспуск Думы «концом либеральной гегемонии, сдерживавшей и принижавшей революцию»…

А потом наступили советские времена, где выборные представительные органы формально были главными, но лишь формально: на деле все решали партийные структуры, а Верховный Совет СССР собирался один-два раза в году, чтобы превратить в законы те указания и решения, которые поступали из ЦК КПСС. Да и состоял Верховный Совет из депутатов, которых заранее отбирали в партийных комитетах, а затем «выбирали» по принципу «один кандидат на одно место».

Все стало меняться только с началом политических реформ Михаила Горбачева, после выборов 1989 года, а особенно — 1990-го, когда появились депутаты, избранные на конкурентной основе и стремящиеся быть властью, а не декорацией при КПСС.

Тут-то и наступил кратковременный расцвет парламентаризма, длившийся, правда, всего два года: с весны 1989-го до лета 1991-го. В СССР, России и других республиках, краях, областях и городах установился классический парламентский режим: высшей властью был представительный орган, который назначал и контролировал исполнительную власть.

До начала 1990 года, пока существовала 6-я статья Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС, сохранялась и партийная «надстройка» над этой системой, но лишь формально: многие депутаты, числившиеся в КПСС, уже не собирались руководствоваться ее решениями. А когда ее отменили, Советы и де-юре, и де-факто стали высшей властью.

Да, в эти два года — большей частью по неопытности, потому что подавляющая часть депутатов мало понимала в управлении и в хозяйственных вопросах — было совершено немало ошибок. Тем не менее именно в этот период был сформирован лучший состав депутатского корпуса из всех, которые мы видели за все последующие годы (кто не верит — пусть сравнит Съезд народных депутатов России образца 1990–93 годов с нынешней Госдумой или Советом Федерации — как с точки зрения набора личностей, так и с точки зрения содержания и стиля дискуссий). И именно в этот период можно было воочию убедиться в особенностях парламентской модели.

• Убедиться, что в этой системе невозможно самодурство исполнительной власти: при любой попытке ее можно отстранить, заменить, отменить любое ее решение, противоречащее решениям представительной власти.
• Что в этой системе есть очевидный механизм влияния граждан на власть — через депутатов, как правило, желающих быть переизбранными. И поскольку граждане понимают, что на выборах они голосуют за тех, кто принимает решения, они достаточно ответственно относятся к своему выбору.
• И что в этой системе становится невозможным самодержавие и единоличное правление, делающее страну или город заложником мнений и настроений одного лица.

Так, впрочем, было недолго — летом 1991-го повсеместно ввели разделение властей, пост президента в России и посты мэров и губернаторов в регионах и городах, после чего исполнительная власть, ставшая во многом независимой от власти законодательной, естественно, делала все, чтобы принимать решения, не оглядываясь на другую «ветвь» и стремясь избежать парламентского контроля.

В новых условиях Верховный Совет России давал согласие президенту на назначение премьер-министра и ключевых министров — обороны, иностранных дел, безопасности и внутренних дел (вице-премьеров и остальных членов правительства президент утверждал сам), избирал судей высших судов, назначал Генпрокурора и председателя Центрального банка. А также — но только на основании заключений Конституционного суда, — мог отменять указы и распоряжения президента.

Эта конструкция — при наличии доброй воли на совместную работу обеих ветвей власти — была вполне работоспособной: полномочия президента, правительства и парламента в основном были разграничены достаточно разумно (хотя были внутренние противоречия, причем даже в Конституции, которую так срочно «подгоняли» под введение президентского поста, что без огрехов не обошлось).

Однако ключевые слова — «при наличии доброй воли». А ее-то и не хватало, причем у обеих сторон.

С одной стороны, парламент, бывший по Конституции все-таки «главным» (в ней сохранялась норма о том, что Съезд народных депутатов вправе «принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в компетенции Российской Федерации»), с другой — президент, полагавший, что раз он избран всенародно, то обладает не меньшей легитимностью.

И те, и другие исходили из принципа «вся власть — мне!», и были настроены не на компромиссы, уступки и согласие, а на прямо противоположное. При этом и финансовые, и информационные ресурсы находились в руках президента и правительства — что и определило, в конце концов, результат этого противостояния. А судебная власть — в лице Конституционного суда — хоть и констатировала нарушение Конституции президентом в сентябре 1993 года (когда он распустил Съезд и Верховный Совет) и наличие оснований для немедленного прекращения его полномочий, повлиять на ситуацию не смогла: ее определяли тогда не юридические, а политические и «силовые» факторы, не законы, а понятия…

Что необходимо понимать:

Ровно тот же парламент — причем стопроцентно легитимный — за три года до того избрал Бориса Ельцина своим председателем, принял постановление о российском суверенитете, противостоял путчу ГКЧП и дал Ельцину, уже президенту, «особые полномочия» по проведению реформ. И когда после роспуска парламента руки у президента были полностью «развязаны», как-то не находится примеров полезных реформ, которые ранее «тормозил» парламент, а теперь они были реализованы.

Парламент был распущен за то, что он стремился контролировать исполнительную власть и пытался заставлять ее выполнять законы, за то, что он категорически не хотел позволить президенту и правительству бесконтрольно распоряжаться собственностью и бюджетными деньгами. Иначе говоря, парламент был распущен за то, что он был парламентом. И в этом качестве он, конечно же, представлял собой досадную помеху для тех, кто проводил реформы, «зная, как надо». Не их ли призывал в свое время бояться великий Александр Галич?

Принятая после этих событий новая Конституция, как известно, отводила парламенту уже совсем другую роль.

Роль органа, который, хоть и принимает законы, но за редчайшими исключениями не может настоять на их вступлении в силу — потому что процедура преодоления президентского вето намеренно сделана практически нереализуемой.

Органа, который не может влиять на кадровые назначения в исполнительной власти: не может ни заблокировать назначение некомпетентного министра, ни добиться его увольнения с должности. Он дает согласие на назначение премьер-министра, но даже ценой своего роспуска не может добиться назначения премьером не того, кого хочет президент, или добиться отставки правительства.

Что касается такой процедуры, как импичмент президенту, то она в Конституции прописана как еще менее реализуемая на практике, чем преодоление президентского вето.

Когда Конституция принималась в таком виде, я сразу же назвал ее проект «оформленным самодержавием» (учитывая почти ничем не ограниченные полномочия президента), а получающуюся республику — суперпрезидентской.

Мой друг и учитель, один из авторов Конституции и один из основателей «Яблока», покойный Виктор Леонидович Шейнис называл ее не суперпрезидентской, а «недопарламентской» — но суть при этом одна и та же.

Из высшего органа власти в 1990–93 годах, парламент превратился во второстепенную, по сравнению с президентом, институцию, неспособную реально воздействовать на президента и правительство, и неспособную изменить курс страны, даже в случае его полной ошибочности. При этом он был разделен на две палаты — Госдуму и Совет Федерации, — и верхняя палата была заранее сконструирована так, чтобы серьезно зависеть от президента, так как половину ее составляли представители исполнительной власти регионов.

То же самое, что необходимо отметить, после 1993 года произошло и на региональном уровне: республиканские, краевые и областные представительные органы, которые было предписано создать взамен прежних, де-факто распущенных, были существенно «поражены в правах» по сравнению с исполнительной властью. Впоследствии ряду из них (например, в Петербурге) удалось в значительной степени восстановить баланс властей, но с началом времени «путинской вертикали» процесс двинулся в противоположном направлении…

Тем не менее в двух первых созывах Госдумы (1993–1999 годы), где партия власти не имела большинства, парламенту, несмотря на урезанные полномочия, удавалось играть самостоятельную роль и влиять на происходящее в стране.

Принятие многих законов было результатом компромиссов между ветвями власти, могли отклоняться президентские или правительственные законопроекты, а после накладывания президентом вето очень часто создавались согласительные комиссии, после чего удавалось прийти к взаимоприемлемому варианту.

На думской трибуне шли содержательные дискуссии по самым разным вопросам, где критические высказывания в адрес не только правительства, но и президента были вполне в порядке вещей.

Были и попытки выразить недоверие правительству, и попытка объявления импичмента президенту (правда, даже на уровне Госдумы и даже по самому острому вопросу — о начале войны в Чечне — для выдвижения обвинения не хватило нескольких голосов). Именно к этому периоду относятся и два случая преодоления вето президента обеими палатами парламента — в последний раз это произошло в 1997 году, когда речь шла о законе о реституции культурных ценностей…

Все изменилось — и не только с парламентаризмом — в нулевые годы, когда Владимир Путин стал президентом, а в Госдуме большинством завладела «Единая Россия». И если до декабря 2003-го в Госдуме еще присутствовала политическая оппозиция — «Яблоко» и СПС, то после этого времени никакой оппозиции в парламенте нет, что называется, по определению.

Кстати, к декабрю 2003 года относятся и печально знаменитые слова спикера Бориса Грызлова, сказанные на первом пленарном заседании Госдумы четвертого созыва: «Госдума — это не та площадка, где надо проводить политические баталии, отстаивать какие-то политические лозунги и идеологии» (впоследствии сие высказывание трансформировалось в афоризм «Дума — не место для дискуссий»).

Тогда это казалось политическим анекдотом, но потом выяснилось, что Грызлов был прав:

(а дискуссии если и происходят, то лишь по вопросу, чьи чувства более глубоки и верны).

Отметим, что юридически роль парламента за три с лишним десятилетия после принятия Конституции поменялась мало — увеличили срок работы с четырех до пяти лет, добавили контрольные полномочия и право заслушивать отчет правительства, дали право по представлению премьера утверждать вице-премьеров и министров. При этом, что примечательно, если по Конституции 1992–93 годов Верховный Совет давал согласие на назначение наиболее важных министров (обороны, безопасности, иностранных и внутренних дел), то после изменения Конституции в 2020 году парламент именно на назначение этих министров (а также министра МЧС и министра юстиции) никакого влияния не имеет, президент назначает их самостоятельно…

Что касается роли политической, то она в последние два десятилетия примерно такая же, как у доперестроечного Верховного Совета: оформлять в виде законов то, что предписано. Только не ЦК КПСС, как тогда, а президентской администрацией. Это не исключает генерирования самостоятельных инициатив — но только в русле политического курса АП, без каких-либо отступлений.

• За эти годы анализ не находит ни одного случая, когда законопроект, внесенный правительством (а тем более президентом), был бы в Госдуме раскритикован и отклонен. В свою очередь, за эти годы президент лишь трижды накладывал вето на принятые законы, после чего их снимали с рассмотрения. А о преодолении президентского вето не то что поставить вопрос — никто и подумать бы не посмел.
• За эти годы устоялось словосочетание «бешеный принтер» — когда парламент, со скоростью необыкновенной, принимает необходимые Кремлю или Белому дому репрессивные законы, или законы, ужесточающие правила проведения публичных акций, ограничивающие свободу слова, меняющие избирательное законодательство в целях еще большего ограничения политической конкуренции. Или другие акты, ограничивающие права граждан, гарантированные Конституцией, под предлогом «защиты суверенитета» или «обеспечения безопасности государства» — притом что никто и ничто реально не угрожает ни первому, ни второму.
• За эти годы фактически «забетонирована» политическая «окраска» парламента: до 2021 года в него допускались только четыре партии, в 2021 году добавилась еще одна, но все они до степени смешения неотличимы друг от друга, когда речь идет о чем-то важном для Кремля, и являют собой «пять партий Путина в разных костюмах». Оппозиции же, способной сказать с трибуны «нет!», в парламенте нет, как уже сказано, с декабря 2003 года. И при помощи коррекции избирательного и репрессивного законодательства делается все, чтобы ее там и не могло появиться: обеспечение несменяемости власти является важнейшей из поставленных задач.

В общем, почти все, как сорок лет назад: политический круг почти замкнулся.

За такой парламентаризм стоит выпить, не чокаясь.

* Внесен властями в реестр «иноагентов».