Госдума приняла в третьем чтении федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», серьезно меняющий организацию и статус муниципальной власти.

Проект имеет долгую историю: внесен он был еще 16 декабря 2021 года, а принят в первом чтении 25 января 2022-го. Но затем надолго отложен — как известно, приоритетными (в том числе у законотворцев) стали совсем другие темы.

Теперь, наконец, закон принят, но сохраняет силу вывод, сделанный мной в «Новой газете» еще тогда, в январе 2022-го: конституционно провозглашенная федерация де-факто превращается в унитарное государство, где «низшие» полностью подчинены «высшим».

Проект закона о включении Местного самоуправления (МСУ) в единую систему публичной власти был внесен, как уже сказано, в декабре 2021 года главами двух «профильных» комитетов — Госдумы и Совета Федерации: Павлом Крашенинниковым и Андреем Клишасом.

Но затем надолго поставлен на паузу: сроки второго чтения несколько раз переносились. Наконец, оно было назначено на 12 декабря 2024 года, но снова перенесено: спикер Госдумы Вячеслав Володин призвал доработать текст, чтобы учесть возражения, звучавшие от регионов, в адрес одного из ключевых положений проекта — обязательного перехода с двухуровневой системы МСУ (при которой в границах городских округов могут находиться внутригородские районы, а в границах муниципальных районов — городские и сельские поселения) к одноуровневой, где существуют только городские округа и муниципальные районы.

В итоге в проект при втором чтении 26 февраля внесли поправку, позволяющую регионам по своему желанию не переходить на одноуровневую модель, сохранив внутригородские районы, городские и сельские поселения.

Но этим его улучшение и ограничилось: всё прочее или осталось таким же, как в первом чтении, или стало даже немного хуже.

В итоговой редакции закона — по сравнению с пока еще действующим законодательством о МСУ — налицо два важнейших системных недостатка:

• превращение глав муниципалитетов в подчиненных губернаторов (при этом отменяются прямые выборы мэров региональных «столиц»);
• право региональной власти «перераспределить» в свою пользу большую часть полномочий МСУ, оставив муниципалитетам буквально минимум.

Сенатор Клишас гордо называет это «завершающим этапом формирования конституционных основ единства системы публичной власти в федеральном законодательстве».

Де-юре 12-я статья Конституции, устанавливающая, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти, сохраняется, но де-факто вместо нее теперь не предусмотренная никакими основами конституционного строя «единая система публичной власти». Говоря по-старому — «вертикаль».

Проект, принятый в первом чтении, с его обязательным переходом с двухуровневой системы МСУ на одноуровневую. Если перевести с юридического языка на русский — резко сокращал количество территорий, где гражданам дается право выбирать органы местного самоуправления.

Одновременно отдаляя муниципальную власть от жителей: одно дело, когда местные депутаты живут рядом с ними, в селе или небольшом городе, и совсем другое — когда они сидят где-то в центре «муниципального района». Одно дело — в Самаре (где городской округ делится на районы) «достучаться» со своими проблемами до районных депутатов, как правило, живущих рядом, и совсем другое — когда представительный орган МСУ есть только на уровне более чем миллионного города.

Однако в последний момент, как уже сказано, решили сделать полушаг назад и приняли поправку, отдающую этот вопрос на усмотрение регионов.

При этом к марту 2025 года, пользуясь существующими нормами федерального закона об общих принципах организации МСУ, на одноуровневую модель МСУ уже перешли двадцать регионов, в том числе Московская, Нижегородская, Сахалинская, Смоленская, Калининградская, Курганская, Магаданская, Тамбовская области, Удмуртия, Чувашия, Пермский и Ставропольский края и другие.

Планируют после принятия «закона Крашенинникова–Клишаса» перейти на одноуровневую модель МСУ еще 26 регионов, в том числе Ингушетия, Тува, Хакасия, Северная Осетия, Забайкальский, Камчатский и Приморский края, Амурская, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Вологодская, Кемеровская, Мурманская, Новгородская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Псковская, Рязанская, Тверская, Тюменская, Ярославская области, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийская автономная область и Чукотский автономный округ.

Тут нелишне напомнить, что в Рязанской области жители активно протестовали против ликвидации «низового уровня» МСУ, после чего под вымышленным, как полагает он сам и его коллеги, предлогом подвергся уголовному преследованию один из самых активных борцов за сохранение сельских и поселковых муниципалитетов — муниципальный депутат, журналист и лидер Рязанского «Яблока» Константин Смирнов, находящийся сейчас под арестом. И сразу же после его ареста было (возражать было уже некому) ликвидировано сельское поселение, где Смирнов был депутатом…

25 регионов — Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Алтайский, Краснодарский, Красноярский и Хабаровский края, Белгородская, Брянская, Волгоградская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Кировская, Костромская, Курская, Ленинградская, Новосибирская, Орловская, Самарская, Томская, Тульская и Ульяновская области — намерены частично перейти на одноуровневую модель МСУ, а частично оставить двухуровневую.

Наконец, еще 18 регионов намерены оставить только двухуровневую модель МСУ: Татарстан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Алтай, Башкирия, Калмыкия, Крым, Мордовия, Якутия, Чечня, Воронежская, Липецкая, Ростовская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области, а также Ненецкий автономный округ.

После чего управлять — в плане отдачи команд и получения докладов об исполнении — будет, конечно, проще.

Но этим обеспечение «единства публичной власти» не ограничивается.

Как уже сказано, главы муниципальных образований (МО) становятся де-факто подчиненными губернаторов.

Закон предусматривает четыре способа избрания главы МО:

1. на муниципальных выборах;
2. представительным органом муниципального образования из своего состава;
3. представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;
4. представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Какой из этих способов будет выбран, устанавливается региональным законом. Тут теоретически возможны варианты, но практически (учитывая зависимость подавляющего большинства региональных парламентов от исполнительной власти), вероятнее всего, выбирать главу МО будут по предложению губернатора.

При этом, что существенно, мэр региональной «столицы» — административного центра субъекта Российской Федерации (согласно принятому закону) — избирается только по схеме «муниципальным советом по предложению губернатора». Тут никакой «свободы» для регионального законодательства нет.

Это значит, что прямые выборы мэров региональных «столиц» вообще отменяются.

А на случай, если «губернаторские» кандидаты провалятся при голосовании, «закон Крашенинникова–Клишаса» устанавливает (это касается всех случаев, когда главу выбирают депутаты), что, если кандидат не получил нужного для избрания числа голосов депутатов, губернатор может назначить любого, кого захочет, «временно исполняющим обязанности» главы. То есть все равно настоять на своем.

Если же вдруг пойдут по первому варианту — выбора главы МО жителями — и будет избран не тот человек, которого хотел бы видеть на этом посту губернатор, то есть целый список оснований для «удаления в отставку» главы решением представительного органа (в том числе по инициативе губернатора) или «отрешения от должности» решением губернатора.

Представительный орган может удалить главу МО в отставку, например, за «ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» или за «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления».

При этом эти «показатели эффективности» устанавливать будет губернатор, а решать, сколько денег будет у муниципалитета, будут региональные власти.

Губернатор также может объявить главе муниципалитета «предупреждение» или «выговор», как любому из своих подчиненных, за «ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей». И если тот в течение месяца не «исправится» — отрешить от должности.

А может отрешить и сразу по тем же основаниям, что и представительный орган (правда, не ранее чем через два года со дня вступления в должность).

Кроме того, в новый закон перекочевал и старый способ освобождения от должности на основании копеечных нарушений в антикоррупционной декларации. Проверяет декларацию опять-таки губернатор, и в его власти дать ход замеченному нарушению или закрыть на него глаза. При этом критерий существенности нарушения в законе не раскрыт.

Перечислен в законе и еще целый ряд случаев, когда представительный орган может прекратить полномочия главы МО, а губернатор — отрешить главу МО от должности. К числу таких глав МО, напомним, относятся даже мэры таких крупных городов, как Краснодар или Ростов, Екатеринбург или Пермь, Нижний Новгород или Самара, Томск или Новосибирск, и многие другие, не говоря о «средних».

Все это создает почти абсолютную систему «вертикальной зависимости» главы муниципальной власти — по Конституции, напомним, самостоятельной и не входящей в систему органов госвласти — от главы региона.

Не от граждан, как следовало бы, а от губернатора. И очень несложно понять, что будет в этой ситуации важнее для мэра города или главы муниципального района: чтобы его работу положительно оценивали жители (у которых никаких легальных возможностей повлиять на него нет, даже если он не справляется со своими обязанностями) или чтобы о нем хорошо думал губернатор и его окружение.

Тут, бесспорно, сенатор Клишас прав в своем понимании «единства публичной власти», потому что такая схема взаимоотношений полностью копирует схему взаимоотношений между губернаторами и президентом: такая же полная подчиненность и полная зависимость.

А во-вторых, по сравнению с пока еще действующим законодательством о местном самоуправлении, кардинально меняется принцип определения полномочий МСУ (вопросов местного значения, которые решают муниципалитеты).

Сейчас везде (за исключением городов федерального значения) МСУ имеет обширный перечень закрепленных полномочий, к которым может добавляться еще и «исполнение отдельных государственных полномочий» (переданных МСУ от региональной власти вместе с соответствующими финансами).

В принятом же законе Крашенинникова–Клишаса предлагается почти противоположное:

Проще говоря, на те полномочия, которые у МСУ отнять нельзя, и на те, которые отнять и передать региональным властям можно.

При этом к первой группе отнесены восемнадцать полномочий, но большинство из них малозначимые для граждан (типа установления официальной символики МО или участия в чем-нибудь, проводимом «сверху»).

Существенными из «неизымаемых» являются лишь полномочия по принятию устава МО, утверждению бюджета и местных налогов, распоряжению муниципальной собственностью, созданию муниципальных предприятий и учреждений, установлению тарифов на их услуги и развитию внутридворовых территорий.

Отметим еще, что «неизымаемые» полномочия, кроме развития внутридворовых территорий, не носят самостоятельного характера. Они направлены на обеспечение функционирования самого муниципалитета (и, конечно, не могут быть отчуждены).

Но зачем муниципалитету учреждать предприятия или управлять имуществом, если нет ни бюджета, ни полномочий, нужных жителям? В чем смысл оставлять автобусному парку право утверждать тарифы, если легко отобрать все маршруты и автобусы?

Мы таким путем рискуем получить «муниципалитет ради муниципалитета», где главной бюджетной статьей будут расходы на собственное содержание.

Список же полномочий, которые региональные власти могут забрать себе, куда шире (29 пунктов) и важнее.

В этом списке организация обеспечения населения коммунальными услугами, в том числе электро-, водо-, тепло- и газоснабжения, дорожная деятельность, транспортное обслуживание населения и все жилищные вопросы (в том числе строительство муниципального жилья, обеспечение жильем нуждающихся и согласование перепланировок в жилых помещениях).

А также: охрана окружающей среды, утверждение правил благоустройства и осуществление благоустройства, дошкольное и школьное образование, библиотечное обслуживание, физкультура и спорт, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организация ритуальных услуг, градостроительная деятельность, организация летнего отдыха детей, работа с детьми и молодежью и другие.

Риторический вопрос: знакомы ли авторы закона (а также депутаты, которые за него голосовали) с Постановлением Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 года № 2-П? Где сказано, что «в компетенции МСУ должны находиться такие вопросы, которые вытекают из природы самого института, имеют непосредственную связь с местным сообществом и обеспечением его жизнедеятельности». И что «органы МСУ должны быть содержательными, оперативно и качественно решать вопросы, связанные с жизнедеятельностью людей»? Но если вопросы снабжения водой и теплом, общественного транспорта, образования детей, обеспечения жильем, летнего отдыха детей не будут решать органы МСУ, то их смысл во многом утрачивается.

При этом передача полномочий МСУ вместе с финансированием на региональный уровень не даст гарантий повышения качества решения этих вопросов, а совсем наоборот: чем дальше от граждан органы, решающие какие-либо вопросы, тем менее эти органы склонны к гражданам прислушиваться и учитывать их мнение.

Напоминаем, что речь здесь идет об абсолютно ВСЕХ муниципалитетах. В том числе, как уже сказано, о крупных городах-миллионниках.

Даже в них все перечисленные полномочия — общественный транспорт, образование, ЖКХ, благоустройство, градостроительство, торговля и другие — могут быть изъяты и переданы на региональный уровень.

Само собой, вместе с соответствующими финансами (напомним, что финансовую базу МСУ во многом определяют региональные власти при помощи нормативов отчислений от налогов).

Проще говоря, по словам главы фракции «Яблоко» в думе Великого Новгорода Анны Черепановой, — роль дворника.

Что практически полностью выхолащивает суть муниципальной власти, которая (по ныне чуждой для России европейской практике) должна получать в свое распоряжение не менее 70% собираемых на территории ресурсов и иметь адекватное количество полномочий.

Но это никак не укладывается в логику «единой системы публичной власти», а проще говоря — «вертикали». Причем советского типа, где власть сверху донизу была выстроена по принципу зависимости и подчинения низших звеньев высшим, а механизмы обратной связи были отключены.

Однажды эта система уже показала, что не может решать проблемы граждан.

Значит, повторяем…

* Внесен властями РФ в реестр «иноагентов».