С первого дня весны около 60 тысяч зон охраны объектов культурного наследия в стране перестало существовать, а через три года такая же судьба постигнет еще около 10 тысяч объектов. Виной тому — постановление Правительства России, принятое в последний рабочий день минувшего года. Ликвидируются зоны охраны памятников археологии, включая древние городища и крепости, некрополи, монументы и воинские мемориалы.

Под угрозой застройки оказываются территории, прилегающие к Бутовскому полигону и Мамаеву кургану, памятникам Старой Ладоги, Бородинскому полю, историческому Суздалю и многие другие.

Ликвидированы даже зоны охраны объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО — петроглифов Онежского озера и Белого моря.

Историки, археологи и градозащитники в возмущении, полагая постановление антиконституционным, противоречащим действующему законодательству, принятым за пределами компетенции правительства и несущим беспрецедентную по масштабам угрозу культурному наследию.

Они посылают срочные обращения в правоохранительные органы и президентскую администрацию и говорят: такое впечатление, что проект постановления писал юрист крупной строительной компании.

Судя по тексту постановления, очень похоже.

Постановление Правительства России от 27 декабря 2024 года № 1936, вступившее в силу с 1 марта 2025 года, вносит изменения в постановление десятилетней давности — от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ».

Теперь в положении записано, что зоны охраны, объединенные зоны охраны не устанавливаются в отношении следующих объектов культурного наследия (ОКН):

Ранее утвержденные зоны охраны, перечисленные в первых трех и пятом пунктах («а» — «в» и «д») считаются «прекратившими существование» с 1 марта 2025 года, а остальные — с 1 марта 2028 года.

Правда, с оговоркой: «В случае, если требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места не утверждены, со дня утверждения таких требований». Но это слабое утешение: нужно будет застроить — все утвердят быстро.

Цинично смотрится при этом пункт «в»: это какие же «разрешения на строительство» требовались для создания произведений монументального искусства в прошлые столетия? Между тем, если оно «не требовалось», зона охраны отменяется…

Все это значит, что с 1 марта 2025 года

Базовой государственной охраны лишаются ОКН общенационального, федерального значения (в том числе отнесенные к особо ценным объектам и объектам Всемирного наследия).

Кроме того, в год празднования 80-летия Победы в Великой Отечественной войне постановление лишает зон охраны братские захоронения, воинские монументы и мемориалы, места кровопролитных боев, включая Мамаев курган.

«Прекратившими существование» объявляются упомянутые выше зоны охраны памятников археологии Старой Ладоги в Ленинградской области и Бутовского полигона в Московской, территории зон охраны Бородинского музея-заповедника и Бородинского поля, историко-градостроительного архитектурно-ландшафтного комплекса «Старинный Суздаль».

Исчезают зоны охраны объектов Всемирного наследия — петроглифы Онежского озера и Белого моря в Карелии, петроглифы Сикачи-Аляна (номинированные в Список Всемирного наследия) в Хабаровском крае. И зоны охраны археологического памятника Фанагория в Краснодарском крае, городища Болгар — столицы Болгарского государства в Татарстане, могилы Абрама Петровича Ганнибала в Ленинградской области.

Без охраны оказываются объекты археологического наследия, важнейшим условием полноценной защиты которых является сохранение прилегающих территорий.

К таким объектам относятся многочисленные древнерусские крепости и земляные валы XII–XVI веков в центрах исторических городов Центральной и Северо-Западной России. Именно зоны охраны этих крепостей позволяют создать полноценную систему охраны исторических центров и ландшафтов этих городов, так как древние валы являются наиболее ценными и значимыми их памятниками.

Без разработки зон охраны невозможно полноценное сохранение крепостей и их историко-ландшафтной среды, например, в Старой Рязани или Козельске. Ведь они, как любое фортификационное сооружение в эпоху Средневековья, были окружены открытым пространством, предназначенным для целей обороны — чтобы наступающие войска противника не могли укрыться от стрел за стенами построек.

Под угрозой оказываются Рюриково городище под Новгородом, Древний Радонеж, где прошли годы детства и юности Сергия Радонежского, и многие другие.

Новое положение о зонах охраны предписывает не устанавливать таковую охрану для памятников и не устанавливать зоны охраны для памятников и ансамблей, расположенных в границах достопримечательных мест в случае, если утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах достопримечательного места.

Отдельная норма для улучшения жизни застройщиков касается Москвы и Петербурга. В новой редакции Положения о зонах охраны введены не предусмотренные «базовым» Федеральным законом № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ограничения на установление зон охраны в этих городах, сводящие «в условиях стесненной городской застройки» границы зон охраны к границам придомовых территорий.

Что такое «стесненная городская застройка», не раскрывается, но смысл понятен: зоны охраны пройдут практически по стенам домов, и никак не шире. Что, как отмечают эксперты и градозащитники, позволит спокойно построить небоскреб не только на Арбате, но и рядом с Красной площадью.

Теоретически новая редакция Положения о зонах охраны содержит запреты и ограничения для строительства в охранных зонах. Но они сопровождаются множеством «исключений» и «изъятий», которые такое строительство допускают — вопреки однозначному запрету в 73-м Федеральном законе или в сравнении с прежней редакцией Положения о зонах охраны.

Иначе говоря, однозначный законодательный запрет на строительство в охранной зоне (кроме мер по регенерации среды) подменяется целой системой ограничений, в каждом из которых предусмотрены очень широкие исключения.

Снимается и однозначный запрет на строительство в зоне охраняемого природного ландшафта. Вместо этого предлагается регулировать лишь его параметры. И остается непонятным, чем же тогда зона охраняемого природного ландшафта принципиально отличается от зоны регулирования застройки, если и там и там допускается ограниченное определенными параметрами строительство.

И еще одно примечательное новшество.

В новой редакции Положения о зонах охраны вводится восемь новых принципов, с учетом которых устанавливаются требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны.

Как указывают и юристы, и градозащитники, правительственное постановление во многих своих положениях выглядит вопиюще незаконным.

Так, дискриминационная норма об отмене зон охраны по принципу типологической и видовой принадлежности ОКН в принципе не предусмотрена 73-м Федеральным законом.

Согласно этому закону, государственная охрана ОКН включает в себя разработку, согласование и утверждение проектов зон охраны ОКН. При этом «в целях обеспечения сохранности ОКН в его исторической среде и на сопряженной с ним территории устанавливаются охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта».

Так вот, 73-й Федеральный закон не предусматривает никаких исключений для установления зон охраны ОКН в зависимости от их вида или типологической принадлежности.

Это азы, которые сегодня изучают не только на юридических факультетах, но даже в курсе обществознания в школе.

Вряд ли их не знают в аппарате правительства, но тем не менее выпускают упомянутое постановление.

И это еще далеко не все претензии.

Объявляя «прекратившими существование» зоны охраны десятков тысяч ОКН, правительство вообще выходит за пределы своей компетенции.

Согласно 73-му закону, зоны охраны ОКН как регионального, так и федерального значения (за исключением зон охраны особо ценных ОКН народов Российской Федерации и ОКН, включенных в Список Всемирного наследия ЮНЕСКО) утверждаются и отменяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

По российской Конституции (статья 72), охрана памятников истории и культуры относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

73-й закон скрупулезно разделяет все полномочия на федеральные, осуществляемые федеральными органами (статья 9), федеральные, переданные региональным органам (статья 9.1), региональные (статья 9.2), муниципальные (статья 9.3). Полномочия в отношении установления или отмены зон охраны отдельно распределены в 34-й статье 73-го закона.

На деле же в нарушение пункта 3 статьи 34 73-го закона правительство передало Минкультуры часть полномочий по установлению зон охраны, принадлежащих субъектам РФ.

Так, абзац второй этого пункта предусматривает, что любые объединенные зоны охраны устанавливаются уполномоченным органом субъекта РФ. А правительство передает полномочия по установлению объединенной зоны охраны, включающей особо ценный объект культурного наследия народов Российской Федерации или включенный в Список Всемирного наследия, Минкультуры России (пункт 22 положения).

Для примера: объединенная зона охраны Санкт-Петербурга включает в себя несколько особо ценных объектов — и, по логике авторов положения, 16-летняя практика установления зон охраны Законодательным собранием Санкт-Петербурга должна быть изменена при отсутствии каких-либо изменений в 73-м законе…

При этом оказываются нарушены не только 73-й закон, но и статьи 67.1 и 68 Конституции о почитании памяти защитников Отечества и защите культурного наследия.

Но на это правительство, судя по всему, не обращает внимания (непонятно, куда смотрели все правовые управления, которые должны были проверять документ на наличие элементарной юридической техники, говорят историки и эксперты).

Последнее: в измененном Положении о зонах охраны существенно ограничен круг лиц, которые имеют право инициировать разработку, изменение или прекращение существования проектов зон охраны.

Теперь это право предоставляется только общественным объединениям, правообладателям объектов недвижимости в границах зон охраны, а также лицам, осуществляющим комплексное развитие территорий.

• Во-первых, непонятно, как для «правообладателей» определять границы, если они еще не разработаны.
• Во-вторых, правом инициировать разработку проектов зон охраны теперь преимущественно наделяются ровно те, кто заинтересован в застройке территорий, а вовсе не в сохранении культурного наследия.
• А в-третьих, обычные российские граждане (не относящиеся к «правообладателям» или застройщикам), стремящиеся реализовать свое конституционное право на доступ к культурному наследию и реализовать свою конституционную обязанность беречь памятники истории и культуры, оказываются лишены этих возможностей, закрепленных в 44-й статье Конституции.

Правда, нельзя не заметить, что они давно уже лишены не только этих конституционных возможностей.

* Внесен властями РФ в реестр «иноагентов».