Договоры не соблюдаются

Краеугольным камнем международного права остается принцип Pacta sunt servanda («Договоры должны соблюдаться»). Но это же тавтология. Само наличие этого принципа указывает, что договоры как раз не соблюдаются, а когда возникает необходимость принуждения к их исполнению, обнаруживается отсутствие субъекта, способного таковое осуществить.

На национальном уровне удается достичь если не стабильности, то преемственности в правоприменении. А международное право постоянно отстает от появления и исчезновения, от взлетов и падений его субъектов. Карта мира все время перекраивается, напоминая лоскутное одеяло: эклектику постмодерна дополняют вкрапления доправового варварства.

Здесь война если не идет, то все время присутствует за сценой — война всех против всех в духе Томаса Гоббса, который сравнивал тех, кто наделен властью, с гладиаторами, готовыми в любой момент кинуться друг на друга. Мир переучреждается всякий раз, когда возникают новые субъекты или меняется баланс сил между участниками прежних соглашений.

Нынешний кризис эксперты связывают с уходом в прошлое относительно понятной картины биполярного мира после краха СССР. Вмешательство НАТО в вооруженный конфликт в бывшей Югославии (1999), США в Ираке (2003), как и военная операция РФ в Сирии (2015), отражали поиск новых принципов мироустройства. Сильные игроки дотянулись куда сумели, но цельная картина по-другому устроенного мира так и не сложилась.

В этом обзоре мы поставим вопросы, на которые пока не видим ответов. Но прежде укажем на главные соглашения, действующие (или все же бездействующие?) в сфере международного публичного права.

Каждый раз после войны

Двусторонние договоры между правителями были известны издревле, так же как обычаи войны. Вплоть до конца XIX века, не говоря уж о Средневековье, война считалась нормальным и даже почетным делом, и не возникало даже мысли ограничивать ее чем-то, кроме обычаев.

О международном праве можно говорить начиная с Вестфальского мира — соглашений 1648 года, которыми закончилась 30-летняя война в Священной Римской империи. Из Вестфальских соглашений вытекал принцип суверенитета государств, закреплявший за ними всю полноту власти на территории, очерченной их государственными границами.

С момента появления государственных границ можно говорить и о возникновении политических наций. Но границы появляются и исчезают — на это указывают примеры как бывшего СССР, так и Евросоюза. Это важно и для понимания нынешней ситуации:

Границы Вестфальского мира более или менее продержались до Первой мировой войны, в результате которой около 9 миллионов человек погибло в боях, к ним прибавилось более 5 миллионов мирных жителей. Человечество ужаснулось, и в 1919–1920 годах по Версальскому соглашению была учреждена Лига наций (не путать с одноименным футбольным турниром). Однако сенат США провалил вступление в лигу, Германия присоединилась к ней в 1926 году, но в 1933-м вышла оттуда вместе с Японией, за ними в 1937-м последовала Италия, СССР присоединился в 1934-м и был исключен в 1939 году.

Версальские соглашения не предотвратили Вторую мировую войну, результаты которой оказались еще более ужасающими. Убито в боях было более 24,4 млн человек (почти 11 млн только со стороны СССР), число мирных жителей, погибших по разным причинам, связанным с войной, приблизилось к 47 млн.

Результатом Второй мировой войны стали соглашения между странами-союзниками в Ялте (февраль) и Потсдаме (июль 1945 года), а также учреждение Организации Объединенных Наций (1945) с возможностью присоединения других государств (на сегодняшний день их 193). В Совет безопасности ООН, де-юре решающий вопросы о легитимности войн, вошли на постоянной основе Великобритания, Китай, Россия, США и Франция — данные страны, обладающие правом вето, впоследствии заняли настолько разные позиции, что по факту это блокирует любые содержательные решения.

Важнейшую роль в становлении международного права сыграл Нюрнбергский процесс (1945–1946), где впервые были сформулированы понятия преступлений против человечности (человечества), военных преступлений и геноцида, которые пригодятся лишь спустя еще полвека.

Ялтинско-Потсдамская система подтвердила принцип нерушимости границ и осталась на позициях суверенитета стран-участниц, а Совет Европы, созданный в 1949 году, пошел дальше. В 1950-м была принята и в 1953-м вступила в силу Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая поставила их соблюдение под контроль международного института — Европейского суда по правам человека. Решения ЕСПЧ вскоре столкнулись с принципом суверенитета и исполнялись далеко не всегда. Россия вступила в Совет Европы в 1996-м и вышла из него (или была исключена) 16 марта 2022 года, но еще до этого Конституционный суд РФ фактически дезавуировал обязательность для России решений ЕСПЧ.

Наряду с перечисленными основными соглашениям и институтами на международной арене действует масса обычаев, многосторонних и двусторонних договоров: об ограничениях в области вооружений, по экологии, в области медицины и культуры, о выдаче обвиняемых по уголовным делам и др.

Новые субъекты

Инерция ужаса Второй мировой войны, в результате которой сложился нынешний миропорядок, к концу ХХ века, видимо, иссякла. Обострение конфликтов оказалось связано также с появлением на переговорной сцене таких субъектов, которых в прошлом вовсе не было или у которых за прошедшие десятилетия слишком изменились вес и характер (так, современная РФ и та Россия, которая вступала в Совет Европы, — юридически один субъект, а фактически два очень разных игрока на мировой арене).

Ряд стран (прежде всего Ближнего Востока, Африки и Латинской Америки) заявляет о своем праве голоса в случае пересмотра Ялтинско-Потсдамской системы, которую они не создавали, а лишь присоединились к ней в рамках ООН. А пересмотра, скорее всего, не избежать в силу появления на арене этих и других новых игроков.

Сложность в том, что во многих странах (в исламском мире, но не только) под словом «право» вообще понимается совсем не то же самое, что в традиционных государствах Европы. Прежде всего различаются приоритеты: в странах условной Европы на первое место постепенно выдвинулся индивидуальный субъект, что закрепила Европейская конвенция,

Когда слова «право», «суд» и производные от них — одни и те же, а стоящее за ними смыслы разные, международные переговоры превращаются в диалог немого с глухим. Что касается России и большинства государств бывшего СССР, то они сдвигаются к приоритету коллективного субъекта, что объясняет претензии РФ на значительную роль в третьем мире (по данным ООН, в этих странах проживает 85,5% населения Земли).

С другой стороны, на роль субъектов международного публичного права с недавних пор могут претендовать транснациональные компании и банки, а также IT-сетевые структуры, которые сегодня таковыми не признаются. Их никак не закрепленное положение ведет лишь к освобождению от следования обычаям и морали и порой к участию в гибридных когнитивных войнах наряду с международной организованной преступностью (еще один реальный субъект, нравится нам это или нет).

Заметную роль в мировой политике играют фундаменталистские структуры, создаваемые поверх границ и прибегающие к террору, чтобы заявить о себе. Поскольку такие образования заведомо уклонятся от каких-либо договоренностей со странами европейского типа, международное право может пойти по пути признания той или иной субъектности за диаспорами, проживающими на территории других национальных государств.

Принцип права наций на самоопределение, хотя и зафиксированный в уставе ООН, в реальности приводит только к конфликтам, мирно он не работает — сталкивается с юридически равновесным, а фактически сильнее обеспеченным национальными государствами принципом территориальной целостности и нерушимости границ, что, по сути, сводится опять же к суверенитету.

«Суверен» — кто это?

В конституциях обычно провозглашается, что носителем всей полноты власти, то есть сувереном, является «народ». Но во внешних отношениях государства представляют не «народы», а избранные, подчас со злоупотреблениями, президенты или аналогичные им лидеры, чиновники и послы, назначенные президентами или парламентами (которые также могут быть сформированы с нарушениями).

Нация («народ») — по определению фикция, в «народе» всегда есть непредставленные меньшинства. Иногда, как на референдуме по выходу Великобритании из Евросоюза в 2016 году или на выборах президента США в 2020 и 2024 годах, голоса «народа» делятся практически пополам. Кто представляет на международной арене вторую половину?

Во всех «народах» присутствуют и специфические меньшинства: от ЛГБТ* до представителей профессий, иногда объединенных в профсоюзы. Не будучи представленными, они создают международные сетевые структуры, медиа и неправительственные организации, с чьей силой приходится считаться. Если одни государства считаются с ней, а другие нет, противоречие требует отдельного урегулирования.

В массовом обществе национальных государств расцвел популизм, главами государств становятся малопредсказуемые персоны вроде Дональда Трампа, который грозит отменить внешнеполитические решения своего предшественника и забрать Гренландию с Канадой. Иногда правительства сменяют друг друга чехардой (Британия), и так рвется нить преемственности в соглашениях.

Ялтинско-Потсдамская модель, как и предшествующие ей, ориентирована на модерн, в котором существует (независимо от возможного обмана) некоторая презумпция истинности и ответственности за слова, произнесенные главами государств или уполномоченными политиками, и тем более за их подписи под документами.

Популистские лидеры зависимы от «народов», а их настроения переменчивы, и в таких условиях трудно говорить об ответственности как во внутренних, так и в международных отношениях. Главы государств, как и все живые люди, по-видимому, обладают разной степенью чувствительности к таким «ужасным вещам», как война, смерть, болезни, инфляция, массовая миграция, загрязнение окружающей среды, уровень бедности и т.д. А столь разные личные качества национальных лидеров не могут не сказываться и на отношениях между соответствующими странами.

Выходит на арену Человек

Наряду с авторитарным и этатистским трендом, доминирующим на уровне большинства национальных государств, есть и противоположная тенденция, издалека пробивающая себе дорогу в сфере международных отношений. На этой поляне возникает отдельный человек, индивид: сначала в виде объекта регулирования, но постепенно обретая голос субъекта.

В 1949 году наряду с важнейшей Конвенцией о защите прав человека и основных свобод были приняты Женевские конвенции об обращении с военнопленными и о защите гражданского населения во время войны. В 1951 году — Конвенция о статусе беженцев. Эти соглашения (как и международное право в целом) постоянно нарушаются, но здесь важно появление новых субъектов и нового принципа: так, беженцы обретают свой статус не в силу договора между страной, которую они покинули, и той, куда их занесла судьба, а благодаря общим правилам международного публичного права.

В 1998 году был принят и в 2002-м вступил в силу Римский статут о создании Международного уголовного суда (МУС), хотя США и РФ после некоторых колебаний отказались от его ратификации. К юрисдикции МУС относятся геноцид, преступления против человечества (человечности), военные преступления и акты агрессии.

Решения МУС не имеют преимущества перед национальной юрисдикцией, то есть исполняются, по идее, «субсидиарно» — в тех случаях, когда решение не может быть принято на национальном уровне.

На сегодняшний день МУС осудил или оправдал 10 человек (преимущественно из стран Африки), 16 человек вызваны в суд повестками, но реально доставить их в Гаагу, где находится этот постоянно действующий орган, некому. Сама конструкция МУС фактическим делает его юрисдикцию фиктивной вплоть до окончания соответствующего вооруженного конфликта. Важен, однако, тот факт, что в Гааге (как и до учреждения МУС в специальных трибуналах по бывшей Югославии и Руанде) на арене международного публичного права предстают не государства, а личности, причем не только в качестве обвиняемых, но и в качестве потерпевших и свидетелей.

В точках столкновения доктрины прав человека и суверенитета национальных государств рождается Человек — частный индивид, которого невозможно игнорировать в качестве не только объекта, но уже и субъекта международного права. Этот субъект появляется, пожалуй, только в момент, когда его права нарушены тем или иным национальным государством. Но он уже возник, в борьбу за него включаются правозащитные неправительственные организации и медиа, которые выводят индивида в его личном качестве на арену международного публичного права.

Сегодняшнее государство РФ (но тут снова вопрос: кто это?) вернулось к парадигме СССР, где доктрина прав человека считалась уловкой буржуазного Запада и чуждой ценностью. В большей или меньшей степени этот взгляд разделяет большинство государств условного Востока. Активизация на мировой арене этих игроков делает консенсус по поводу доктрины прав человека весьма проблематичным.

Но что касается России с ее положением между Востоком и Западом, она в этом отношении не так тверда. СССР ради экономических выгод, которые сулили ему Хельсинские соглашения 1975 года, подписался и под так называемой третьей корзиной, в рамках которой государства принимали на себя обязательства по соблюдению прав человека — в частности, на свободу обмена информацией и передвижения (притом что в СССР существовала практика выездных виз).

Уже в 1976 году в Москве нелегально собралась Московская Хельсинская группа (МХГ), в которую вошли те, кого в тех условиях называли диссидентами. По сути, они и их коллеги в странах Восточного блока вышли на международную арену в личном качестве. За это многим из них пришлось заплатить годами лишения свободы, но они не пропали из поля зрения других стран-участников Хельсинских соглашений.

Практику диссидентства сегодня повторяют сторонники личной свободы в странах строгого исламистского режима (часто это женщины, отказывающиеся носить хиджаб) и критики режима в России, которые рискуют свободой, а иногда и жизнью. Однако прозрачность современного информационного мира выводит эти фигуры из тени: даже оставаясь в тюрьме, они предстают как акторы в международных отношениях в личном качестве.

При всей мозаичности картины участников современных международных отношений появление на этом поле индивидуальных субъектов при поддержке международных организаций и медиа дает некоторую надежду на возвращение из мира «постправды» и безответственности к модерну, потенциал которого, по мнению многих современных интеллектуалов, далеко не исчерпан.

Суверенитет — это авторитарный «пунктик»

То, что мы на поверхности видим как кризис международного права, — лишь отражение более глубинного кризиса, который сегодня переживает мировая цивилизация (скорее, цивилизации).

Вполне вероятно, что, как и прежние системы международного права, следующая станет результатом войны с использованием конвенционального оружия (использование ядерного будет означать, что никакое право никому уже не понадобится). Есть и такая точка зрения, что эта война уже началась. Пока она не стала мировой, еще не поздно противопоставить ее реальной угрозе какие-то новые договоренности между всеми старыми и новыми участниками международных отношений.

Фрэнсис Фукуяма в 1992 году все же ошибся в своем утверждении о конце истории как торжестве либеральной демократии. Но не настолько, насколько принято думать: он не исходил из того, что люди стали лучше, а лишь утверждал, что все иные формы государственного устройства испытывают «кризис легитимации» — в современном мире нельзя представить себе иной источник суверенитета, чем «народ».

Ошибка в таком случае в том, что «народ» (за вычетом непредставленных меньшинств) может легитимировать власть своим отношением к ней и помимо демократических выборов. Популистский лидер «продает» фрустрированным «массам» этот самый суверенитет, утверждая, что это единственное нерушимое основание национальной идентичности. Но кто на нее покушается?

Национальное государство имело начало, будет иметь и конец. Подвинувшееся на суверенитете государство авторитарно; оно, напротив, подавляет идентичность, стремясь постричь всех под одну гребенку. Вне границ суверенных государств человечество провело, в конце концов, несравненно большую часть своей истории, чем внутри таких образований.

Сегодня принцип суверенитета государств, возникший в середине XVII века, поставлен под вопрос возникновением сетевых структур и появлением на мировой арене новых субъектов — в первую очередь индивидуальных. Государство — это зло, как и всякое господство. На сегодняшнем этапе развития человечества, а может быть, и в целом в обозримой перспективе это необходимое зло или даже наименьшее из зол. Но это не превращает его в добро. Об этом следует помнить, говоря о будущем переустройстве мира.

* «Движение ЛГБТ» властями РФ признано экстремистской организацией, чья деятельность в России запрещена.