14 декабря исполняется тридцать лет петербургскому Законодательному собранию.

Эту дату торжественно отмечают в Мариинском дворце, принимая многочисленные поздравления.

Когда-то петербургский парламент был лучшим в стране. И разительно выделялся на фоне подавляющего большинства остальных.

Сегодня он, к сожалению, уже не является исключением из общего правила.

Начнем с того, что когда-то лучшим в стране совершенно точно был предшественник ЗакСа — легендарный Ленсовет 21-го созыва, куда весной 1990 года большинство депутатов было избрано от блока «Демократические выборы-90» и Ленинградского народного фронта, и власть в городе решительно переменилась.

Однако в декабре 1993 года — уже после выборов Государственной думы и принятия Конституции — Ленсовет был распущен президентским указом.

Этот указ инициировал мэр Анатолий Собчак, с Ленсоветом постоянно конфликтовавший, желая самостоятельно, не оглядываясь на городской парламент, решать все вопросы, особенно — распоряжаться собственностью и финансами. Категорически не желавший депутатского контроля и публично отказывавшийся выполнять якобы «плохие» законы, которые ему не нравятся.

Мэр же после роспуска Ленсовета единолично утвердил и «временное положение» о новом представительном органе — Городском собрании, которое должно было иметь в восемь раз меньше депутатов по сравнению с Ленсоветом (50 вместо 400) и столь же «усеченные» полномочия.

В частности, это положение лишало Собрание каких-либо возможностей влияния на кадровую политику мэрии: всех должностных лиц мэр назначал и снимал сам. У Собрания не предусматривалось ни права распоряжения городской собственностью и землей, ни контрольных полномочий, ни возможности отмены или приостановки распоряжений мэра, ни права утверждения структуры мэрии и расходов на ее содержание, — все эти вопросы были отданы «на откуп» мэру. И даже статус проекта закона Санкт-Петербурга документ мог получить лишь при наличии под ним подписи мэра.

К тому же городской парламент должен был работать, как в советские времена, на общественных началах (только спикер и его заместители могли работать на штатной основе).

Почти весь 1994 год шли выборы (с первой попытки, весной, были избраны лишь 25 депутатов, и осенью пришлось проводить довыборы), и 14 декабря, наконец, городской парламент начал работу. Первым же решением переименовав себя из Городского собрания в Законодательное.

А затем он принялся планомерно восстанавливать разрушенный баланс властей — в чем серьезно преуспел.

Получить планируемое большинство в Законодательном собрании сторонникам мэра Анатолия Собчака не удалось. При этом в Собрании оказалось больше двух десятков депутатов распущенного Ленсовета, многие из которых выступали категорически против «единовластия» в городе, но при этом имели и немалый опыт, и серьезные знания.

Спикером Собрания в результате стал не продвигаемый мэром его главный советник Ватаняр Ягья, а представитель оппозиционного мэрии избирательного блока «Любимый город» Юрий Кравцов. И хотя он впоследствии проводил достаточно дипломатичную в отношении исполнительной власти политику, намерения восстановить равновесие властей у него были достаточно твердые. И в этом его поддерживало большинство депутатов — понимая, что их статус и влияние во многом зависят от того, насколько влиятельным органом будет сам парламент…

В течение первых же полутора лет работы — к лету 1996 года — депутаты не только создали и отладили «законодательный конвейер», но и заставили мэрию считаться со своими решениями. Нельзя сказать, чтобы Собрание первого созыва было оппозиционным, но по многим вопросам ему удавалось отстаивать самостоятельную позицию и преодолевать вето мэра, неизменно накладываемое на любые законы, которые ограничивали произвол исполнительной власти.

В результате налоговые льготы и займы из бюджета стали предоставляться не распоряжением мэра, а законом — это исключило возможность индивидуальной «раздачи» льгот и денег особо приближенным к мэру коммерческим структурам.

Адресные программы капитальных вложений стали утверждаться как приложение к городскому бюджету — это прекратило «сложившуюся практику», когда бюджетные деньги выделялись, например, на ремонт школ, а потом мэрия «перебрасывала» их на очередную «стройку века».

Законом, а не распоряжением мэра, стали устанавливать плату за содержание детей в детских садах — это ограничило ее рост.

Кроме этого, Собрание закрепило за собой серьезное влияние на кадровый состав городской администрации — право согласовывать назначение вице-губернаторов и членов городского правительства (при этом кандидат, против утверждения которого выступает более половины депутатов, не мог быть назначен).

И, наконец, ключевое положение, вызвавшее жесточайшее сопротивление исполнительной власти — запрет для мэра (впоследствии — для губернатора) издавать нормативные акты. Исключение — ситуации, когда издание этих актов прямо предписано городской администрации федеральными или питерскими законами, актами президента или правительства РФ.

Этот запрет вполне логичен: не дело исполнительной власти издавать нормативные акты, утверждающие некие «правила игры», по сути — городские законы. И самой же и принимать правила, по которым она должна работать. При этом опыт показывает, что отсутствие указанного ограничения рождает у исполнительной власти непреодолимый соблазн решать нужные вопросы не путем долгого и хлопотного «пробивания» законодательных инициатив, а путем быстрого издания распоряжений.

Забегая вперед, отметим, что несколько лет назад депутаты дали администрации города практически неограниченное право принимать нормативные акты — но уже тогда состав парламента был настолько лоялен к исполнительной власти, что почти не имело значения, кто принимает те или иные решения: все, что надо, администрация могла легко провести через Собрание…

Принятие Устава Санкт-Петербурга в 1998 году, закрепившего указанные нормы, подтвердило, что Законодательное собрание сумело стать полноценным органом власти. И оно оставалось им и в течение следующей легислатуры (1998–2002), хотя состав его был достаточно «пестрым»: городской парламент мог оппонировать — и оппонировал — губернатору (в это время пост главы исполнительной власти занимал уже Владимир Яковлев) по многим вопросам, а не брал под козырек, узнав о желании Смольного.

Ситуация начала кардинально меняться через год после избрания Собрания 3-го созыва, а именно осенью 2003 года — с приходом Валентины Матвиенко (как «кандидата от Владимира Путина») на пост губернатора.

Новый губернатор не скрывала, что намерена решать подавляющее большинство вопросов административным путем, и особо не нуждается ни в законах, ни в тех, кто эти законы принимает. В ее предвыборной программе слово «закон» практически не встречалось: говорилось о том, что все будет решаться с помощью «губернаторских программ». А выйдя вскоре после вступления в должность к журналистам,

«Поправлять» начали быстро: путем принятия законов, передававших Смольному все новые и новые полномочия, ранее принадлежавшие городскому парламенту. Начиная с кадровых решений и заканчивая установлением тарифов на оплату ЖКУ и платы за проезд в городском транспорте. Заметим, что этот процесс продолжается и по сей день: не проходит и месяца, чтобы правительство не наделяли какими-нибудь еще полномочиями, которые логичнее и правильнее было бы осуществлять на уровне городского закона…

Происходящее становится понятным, если учесть ту политическую трансформацию, которую претерпело с тех пор Законодательное собрание.

Парламентским большинством (как и в Госдуме), начиная с 2004 года, прочно стала «Единая Россия» — и стало приниматься практически всё, на чем настаивал Смольный, и не приниматься практически ничего, против чего выступала администрация. Это можно проиллюстрировать известным высказыванием спикера ЗакСа 3-го и 4-го созывов Вадима Тюльпанова: «Мы здесь не для того, чтобы возражать администрации, а для того, чтобы выполнять ее указания».

Несколько более самостоятельным городской парламент был в 2011–2016 годах, потому что выборы Собрания того созыва проходили только по партийным спискам. «Единая Россия» не получила большинства, и ей приходилось договариваться с оппонентами — главным образом с «Яблоком» и «Справедливой Россией» (которая тогда еще претендовала на оппозиционность) — и идти на уступки и компромиссы.

В результате удалось добиться важных изменений в Генеральном плане, в бюджетном и избирательном законодательстве, в законе о зеленых насаждениях, в правилах землепользования и застройки, в законе об охране культурного наследия.

Но в следующих созывах городского парламента — в связи с переходом на смешанную избирательную систему (и подавляющим влиянием «административного ресурса» на итог выборов по одномандатным округам) — «Единая Россия» уже имела абсолютное большинство и могла, ни с кем не считаясь, проводить любые решения.

После этого дискуссии в Собрании вообще перестали влиять на результат голосования. Можно (и я, будучи депутатом трех последних созывов, это много раз делал) выйти на трибуну и привести любые аргументы в пользу вполне, казалось бы, разумного предложения. Эти аргументы никто не опровергнет (в том числе и администрация). Но если ее представитель скажет, что предложение не поддерживается, оно заведомо будет отклонено. Впрочем, это не означает, что участвовать в этих дискуссиях и выступать было бессмысленно: и при помощи СМИ, и при помощи социальных сетей эти дискуссии и выступления доносятся до жителей города, которые своими глазами видят, кто есть кто.

И весьма грустно было наблюдать, как, повинуясь мановению руки исполнительной власти, большинство депутатов соглашались отказаться от права утверждать вице-губернаторов, отказаться рассматривать свои же поправки к бюджету, если они заранее не одобрены губернатором (норма, не имеющая аналогов в России), отказаться от утверждения программ комплексного развития городской транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры.

Столь же печально было видеть, как депутаты утверждают бюджет, где часть расходов совершенно непрозрачна, как отказываются принимать депутатские запросы, требующие от исполнительной власти раскрывать эту информацию, как отклоняют поправки к Генеральному плану, направленные на защиту парков, скверов и уникальных археологических памятников. При всем этом, как показывает практика, ведет себя как оппозиция только одна фракция — «Яблоко», а все остальные изо всех сил стараются не ссориться с губернатором.

«Мы с правительством города — единый организм!» — заявил как-то в верноподданническом порыве один из депутатов от «Новых людей».

«Вы, может быть, и единый, — ответил я ему, а вот мы с правительством — совершенно точно разные организмы. И наша задача не быть отделом по законодательному оформлению желаний губернатора, а представлять граждан, которые нас выбрали». Выразительное молчание было мне ответом…

В былые, хотя и хорошо еще памятные годы Законодательное собрание (не говоря уже о Ленсовете, который остается недосягаемым образцом) было серьезным противовесом произволу исполнительной власти и играло самостоятельную роль.

Нынешнее Законодательное собрание таким противовесом не является: большинство депутатов во всем соглашаются с администрацией, ни в чем ей не перечат, голосуют за все, что предлагает Смольный, и отвергают все, что ему не нравится.

Могут спросить (и спрашивают порой): «Что же плохого, что ЗакС дружно живет с исполнительной властью, а не конфликтует с ней?»

Ответ прост:

Он не способен помешать исполнительной власти тратить деньги налогоплательщиков на расточительные проекты и не способен заставить ее направить средства на реальные нужды избирателей — строительство метро, расселение коммунальных квартир, капитальный ремонт жилья.

Он не способен противодействовать необоснованному повышению налогов и тарифов и не способен помешать уничтожению «зеленых зон», лоббируемому исполнительной властью.

Он не способен принять законы, защищающие права граждан, и не способен отвергнуть предлагаемые администрацией законы, которые эти права ущемляют.

Собственно, такой парламент у нас уже был — он назывался «Ленинградский городской совет депутатов трудящихся» и работал по командам, которые поступали из исполкома или из обкома КПСС. Тогда мы справедливо считали, что такой парламент нам больше не нужен.

Конечно, не только питерский парламент сегодня находится в таком положении, когда он настолько дружен с администрацией, что охотно выполняет все ее команды.

И все-таки жаль: когда-то он был одним из немногих в России, о ком сказать этого было нельзя.

*Признан Минюстом РФ «иноагентом».