Каждый раз, когда в интеллектуальной среде предпринимается очередная героическая попытка подумать о будущем России, как-то сам собой одним из первых встает вопрос о том, почему Российская Федерация — не федерация и нужен ли ей федерализм вообще.
По сути, мы уже давно привыкли не обращать внимания на вывеску и ходить в табачную лавку за колбасой: буквы законов так часто расходятся с реальностью, что унитарность государства, которое называет себя федеративным, мало кого может удивить. Тем не менее вывеска «Федерация» на самом деле очень важна — и как слово, и как форма правления, пусть и спящая, и как триггер для споров, ведущихся с незапамятных времен.
История этих споров невероятно интересна — при ближайшем рассмотрении оказывается, что федерацию в России пытаются построить десятилетиями, и сюжет строительства больше похож на любовный роман: сначала будущий властитель федерацию отвергает, но потом понимает, что жить без нее не может, с ее помощью достигает трона, потом бросает, а потом начинает панически бояться, что она вернется и занятый трон отнимет — и так несколько раз.
Сейчас, когда о будущем России думать очень тяжело, но надо, и когда вопрос соответствия формы и содержания снова обостряется, перечитать этот роман о сложных отношениях государства с федерацией, кажется, самое время.
Глава 1. В начале было слово
В обобщенном виде слово «федерация» означает такую форму государственного устройства, когда:
- во-первых, власть разделена на два уровня (федеральный и региональный),
- во-вторых, регионы обладают большой политической автономией.
При такой организации госуправления регионы, с одной стороны, имеют широкие права и возможности, могут принимать собственные законы в рамках общего законодательства, развивать свою культуру — то есть быть достаточно самостоятельными.
Основная черта федерализма — это рассредоточение власти: как жить региону, решает не центр и тем более не единоличный правитель, а губернатор, которого жители этого региона выбирают.
Главы регионов при федерализме обладают внушительным спектром полномочий и благодаря двухпалатному парламенту страны могут участвовать в решении вопросов федерального уровня.
В повседневной политической речи «федерацию» и «федерализм» обычно используют как антоним унитаризма и централизации власти — и именно по этим двум лагерям, как правило, и разделяются спорящие о том, какая форма правления нашей стране необходима.
Спор этот уходит корнями во глубину сибирских руд: идеи о том, что центральную самодержавную власть монарха хорошо бы рассредоточить по регионам, возникали еще в среде декабристов. Например, в проекте конституции Никиты Муравьева намеки на федерализм содержатся в планах разделить империю на области по географическому принципу, а декабристское «Общество соединенных славян» вообще одной из главных своих целей заявляло именно формирование федерации (но уже по принципу национальному).
Национальный вопрос для огромной империи всегда был болезненным — потому что всегда имел тенденцию обостряться в самый неподходящий момент.
В революционной атмосфере 1860-х гг. многие движения предлагали решать этот вопрос именно с помощью перехода к федерализму. Например, в 1862 году политзаключенный Петр Заичневский — студент Московского университета, занимался выпуском запрещенной литературы — написал прокламацию «Молодая Россия», которая произвела на всех серьезное впечатление. В этой прокламации в числе прочего выдвигалось требование изменить форму правления на республиканско-федеративный союз областей, причем вопрос о том, на какие именно области поделиться и кто в чей состав войдет, должно было решать «само народонаселение».
Позднее, к 1880 году, та же установка на федерализм содержалась, например, в программе «Народной воли»: русское государство, по их планам, должно было состоять из областей, «самостоятельных во внутренних своих делах, но связанных в один общерусский союз», а насильно присоединенные народы имели право отделиться.
Но особенно известны на сегодняшний день рассуждения о федерализме двух, как принято называть, мыслителей — Александра Герцена и Михаила Бакунина. Первый даже называл федерацию наиболее национальной славянской формой:
Александр Герцен, ок. 1861 г. Фото: Википедия
«Славянские народы не любят ни идею государства, ни идею централизации. Они любят жить в разъединенных общинах, которые им хотелось бы уберечь от всякого правительственного вмешательства. Они ненавидят солдатчину, они ненавидят полицию. Федерация для славян была бы, быть может, наиболее национальной формой. Противоположный всякой федеративности петербургский режим — лишь суровое испытание, временная форма; она, несомненно, принесла и некоторую пользу, насильственно спаяв разрозненные части империи и принудив их к единству».
При этом Герцен, будучи адептом идеи объединенного славянского государства, считал, что прекрасная славянская федерация будущего должна строиться не вокруг Петербурга (города «рококо-немецкого»), не вокруг Москвы (города «только русского»), не вокруг России вообще, а вокруг Константинополя («центра притяжения всех славяно-греков»). Москву Герцен считал корнем зла — то есть центризма Российского государства: собрав вокруг себя земли, столица этим уничтожила саму возможность демократии:
«Именно в Москве сложилось византийское и восточное самовластие царей, Москва уничтожила остатки народных вольностей. Все было принесено в жертву идее государства; ради нее все было обезличено, все подавлено. Свергнув монгольское иго, продолжая вести кровавые войны с ливонцами, видя вооружающуюся Польшу, народ как будто чувствовал, что для спасения своей национальной независимости и своей будущности он вынужден отречься от всех человеческих прав».
Здесь высказана принципиально важная для всей концепции федерализма мысль: по Герцену, получается, что режим в стране — диктаторский или, наоборот, демократический — определяет не то, кто стоит у руля и как с этим рулем обращается, а то, каким кораблем он управляет. Иначе говоря, отсутствие федерализма как способа рассредоточить власть провоцирует страну на жесткий централизм, а централизм провоцирует на диктатуру. Абсолютно к тем же выводам пришел и Михаил Бакунин:
Михаил Бакунин. Фото: Википедия
«…ни одно централизованное, бюрократическое и тем самым военное государство, называйся оно даже республикой, не сможет серьезным и искренним образом войти в интернациональную конфедерацию. По своей конституции, которая всегда будет открытым или замаскированным отрицанием свободы внутри, оно неизбежно будет постоянным призывом к войне, угрозой существованию соседних стран. Основанное существенным образом на последующем акте насилия, на завоевании или на том, что в частной жизни называется кражей со взломом, — акте, благословленном церковью любой религии, освященном временем и превратившемся, таким образом, в историческое право, — и опираясь на это божеское освящение торжествующего насилия как на исключительное и высшее право, всякое централистское государство считает для себя возможным абсолютное отрицание прав всех других государств, признавая их в заключенных с ними договорах только в политических интересах или по немощности».
Это выдержка из бакунинского предложения Лиге Мира и Свободы — международной пацифистской организации, членом которой он был избран. В планах Бакунина, озвученных в этом предложении, было расширение федерации до мировых масштабов: сначала на условиях равноправия и автономии объединились бы Россия, Украина, Польша и вообще все славянские народы (других способов сохранить между ними мир он не видел), и в конце концов федерация славян превратилась бы в Соединенные Штаты Европы. Все народы, утверждал Бакунин, независимы, и поэтому каждый из них может себе дать такое правление, какое захочет, — почти дословно это повторит спустя почти век Ельцин в своей знаменитой фразе «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить».
Каждому народу, каждой провинции и каждой коммуне, по планам Бакунина, нужно было предоставить полную автономию — с тем только условием, чтобы внутренние дела автономий не угрожали союзу. При этом каждая автономия имела бы право отделиться — и хотя главной целью такого государства все-таки было бы единство, из этого единства Бакунин не собирался делать культа:
«Единство есть цель, к которой непреоборимо стремится человечество. Но единство становится фатальным, разрушает просвещение, достоинство и процветание индивидуумов и народов всякий раз, как оно образуется вне свободы, или путем насилия, или под воздействием какой-либо теологической, метафизической, политической или даже экономической идеи. Патриотизм, стремящийся к единству помимо свободы, — это плохой патриотизм. Он всегда причиняет вред интересам народа и подлинным интересам страны, которую он якобы хочет возвысить и которой хочет служить, будучи, зачастую помимо воли, другом реакции и врагом революции, т.е. освобождения народов и людей».
Есть две самые, по-моему, главные вещи, которые понял и высказал Бакунин о системе федерализма.
- Первая заключается в том, что государственная сила требует централизации, и поэтому никакое военное противостояние — «коллективному Западу» или любому военному союзу — в условиях федерации невозможно. Это делает субъекты федерации уязвимыми, а саму идеальную и совершенную федерацию, видимо, недостижимой.
- Вторая вещь — это мысль о том, что федерация может образоваться только после полного распада империи. Но, как показала история, даже полный распад империи не дает никаких гарантий.
Глава 2. Во дни сомнений
Настоящую — не чисто словесную, идеальную — историю российского федерализма принято отсчитывать с 1918 года, когда Конституция РСФСР документально закрепила федеративность республики. Не будет спойлером сказать, что на практике буква закона как всегда разошлась с жизнью, но гораздо интереснее то, какой путь был проделан, чтобы эта буква вообще появилась: дело в том, что и Ленин, и Сталин изначально были ярыми врагами федерализма.
Владимир Ленин (Ульянов). Фото: Репродукция ТАСС
Одним из первых вопросов, которые пришлось решать большевикам на их тернистом политическом пути, был, конечно, вопрос национальный. На раннем этапе Владимир Ильич посвятил этому вопросу много статей — и в каждой четко проговаривал свою нелюбовь к федерации. Самым известным его высказыванием на этот счет является письмо Шаумяну от 1913 года:
«Мы за демократический централизм, безусловно. Мы против федерации. Мы за якобинцев против жирондистов.
«Право на самоопределение не означает только право на отделение. Оно означает также право на федеративную связь, право на автономию», — пишете Вы. Абсолютно не согласен. Оно не означает права на федерацию. Федерация есть союз равных, союз, требующий общего согласия. Как же может быть право одной стороны на согласие с ней другой стороны?? Это абсурд. Мы в принципе против федерации — она ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства. Хочешь отделиться? Проваливай к дьяволу, если ты можешь порвать экономическую связь или, вернее, если гнет и трения «сожительства» таковы, что они портят и губят дело экономической связи. Не хочешь отделяться? Тогда извини, за меня не решай, не думай, что ты имеешь «право» на федерацию».
На бумаге взгляды Ленина по мере приближения к 1917 году плавно трансформировались, а вот Сталин был открытым противником федерации до последнего — в 1917 году в «Правде» вышла его статья, которая так и называлась: «Против федерализма». В этой статье хитрый Сталин предпринял не менее хитрый ход: кивнув в сторону США и Швейцарии, он стал утверждать, что федерация в реальности искажена: что на практике у регионов значительно меньше суверенитета, чем должно быть, что они всегда стремятся как можно теснее сплотиться для защиты от зарубежных военных угроз, а главное — что в конце концов любая федерация рано или поздно превращается в унитарное государство. Иначе говоря, здесь наизнанку выворачивается мысль Бакунина о том, что федерация = демократия. Сталин, наоборот, пишет, что федерация = унитаризм = диктатура (как мы знаем, парадоксальные логические цепочки ему вообще были свойственны).
«Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории?»
Иосиф Сталин. Фото: Репродукция ТАСС
Казалось бы, в таких условиях ничто не намекало на зарождение в России хотя бы намека на федеративное устройство — но уже спустя всего лишь год партия заговорила и записала совершенно по-другому. Тот же Сталин в той же «Правде», давая интервью, внезапно стал рассуждать о том, что везде — и в США, и в Швейцарии — федеративное устройство, мол, привело к унитарности, но у России совсем другой путь. Во-первых, сказал он, области империи имеют определенные границы (которые проходят по национальностям), а во-вторых, эти области втиснуты в общероссийский организм насильственно — и поэтому:
«Установление в России федеративного строя будет означать освобождение этих территорий и населяющих их народов от старого империалистического гнета. От унитаризма — к федерализму!»
Найдите, как говорится, десять отличий.
Что заставило большевиков так резко сменить риторику? Дело в том, что вечный российский маятник (сильный центр — слабые окраины / слабый центр — сильные окраины) в условиях революции качнулся в сторону окраин, и большевикам стало выгоднее пообещать суверенитет в обмен на единство.
Дальше роман государства с федерацией развивался еще стремительнее: в 1918 же году была провозглашена ленинская «Декларация трудящегося и эксплуатируемого народа», в первых же строках которой устанавливалось федеративное устройство:
«1. Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам.
2. Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик».
10 июля 1918 года Декларация стала частью Конституции РСФСР. Правда, спустя два года, в 1920-м, в тезисах ко II Интернационалу власть робко оговорилась, что федерация является только «переходной формой к полному единству трудящихся разных наций» — но, как обычно бывает, нет ничего более постоянного, чем временное, и буква «ф» в аббревиатуре республики осталась навсегда, а Конституция СССР 1924 года юридически закрепила принципы формирования государства по образцу федерации. Но увы, как мы знаем, эти принципы так и остались почти исключительно юридическими — и от слов о федерализме страна снова вернулась к словам, минуя дело.
Глава 3. В круге втором
Российская Федерация — опять же как слово, а не как социальный институт — родилась 25 декабря 1991 года, когда Борис Ельцин подписал закон о переименовании РСФСР. Процесс преобразования снова сопровождался многочисленными сомнениями и тягостными раздумьями — а также танками в центре Москвы. О том, что Россия должна стать федеративной — не номинально, а физически — заговорили задолго до этого. Например, федеративность была важнейшим пунктом в проекте конституции, составленном Сахаровым (по названию проект чем-то напоминал бакунинские Соединенные Штаты Европы — он назывался «Конституция Союза Советских республик Европы и Азии»). В одном из своих знаменитых выступлений на Съезде народных депутатов Сахаров заявил о своем проекте вслух:
«Я предлагаю переход к федеративной системе национально-конституционного устройства. Эта система предусматривает предоставление всем существующим национально-территориальным образованиям, вне зависимости от их размера и нынешнего статуса, равных политических, юридических и экономических прав, с сохранением теперешних границ. Со временем возможны и, вероятно, будут необходимы уточнения границ…»
Андрей Сахаров на Первом съезде народных депутатов СССР, 1989 г. Фото: Олег Иванов / Фотохроника ТАСС
Дальше запись доклада обрывается, поскольку Горбачев отключил Сахарову микрофон. О том, из-за чего он это сделал, спорят до сих пор: то ли потому, что Андрей Дмитриевич в очередной раз дважды превысил регламент выступления и не реагировал на возмущение заседателей, то ли потому, что федерализм выглядел для Горбачева синонимом распада страны. В любом случае проект сахаровской конституции принят не был.
В период перестройки маятник снова качнулся от ослабленного центра к усилившимся регионам — начался «парад суверенитетов». На практике государственное устройство страны тогда совсем перестало представлять из себя что-то определенное: бывшая унитарная федерация распадалась на нечто вроде конфедерации. Наконец, чтобы навести во всем порядок, в 1992 году между республиками был подписан «Федеративный договор» (отказались от подписания только Чечня и Татарстан), который, с одной стороны, закрепил федеративное устройство страны, но с другой, спровоцировал одну из главных современных проблем — асимметрию регионов: регионы разных категорий и статусов получили разные права. Этот договор впоследствии вошел в Конституцию 1993 года.
Некоторое время Россия действительно была федерацией на практике, но время это длилось недолго. Ставший президентом Владимир Путин почти сразу объявил курс на «укрепление вертикали власти» — то есть на унитаризм.
Усиление вертикали развивалось интенсивно: в мае 2000 года помимо уже существовавших категорий субъектов Федерации были сформированы федеральные округа — области, объединявшие несколько регионов, во главе которых встали назначаемые, а не выборные представители президента.
При этом губернаторы лишились возможности заседать в Совете Федерации — за них это делали назначаемые представители. Более того: избранных губернаторов стало можно увольнять. В 2001 году была проведена реформа бюджетных отношений — теперь бюджетом стал распоряжаться центр. А в 2004 году сегодняшнее федеративное устройство было похоронено окончательно: почему-то под предлогом теракта в Беслане были отменены выборы губернаторов, теперь эта должность стала полностью подконтрольной. Какое отношение эта мера имела к предотвращению трагедий бесланского масштаба, мало кто понимает до сих пор.
Владимир Путин, 2000 г . Фото: ИТАР-ТАСС
Так закончилось — по крайней мере, пока — развитие российского федерализма. Регионы снова стали полностью зависеть от центра, власть снова сосредоточилась в одних руках, а регионы снова потеряли собственную индивидуальность — фактически единственным субъектом Федерации, до сих пор обладающим реальной автономией, осталась Чечня. Конечно, сами по себе разговоры о федерации и стремление к ней на этом не закончились: за превращение существующей только в мире идей федерации в реальность выступал Борис Немцов, а в предвыборной программе Алексея Навального усиление регионов вообще было одним из главных пунктов. Но к сегодняшнему дню Россия на пути к федерализму сделала второй круг — и федерация снова осталась только вывеской, не соответствующей содержанию.
…Построить в России реальную федерацию столетиями остается хрустальной мечтой демократов. И хотя план просто взять всю власть, да и поделить выглядит вполне перспективно, реальных плодов он так ни разу и не принес. Всем, кто в разное время подходит к правительственному креслу, ясно, что без федеративности такая огромная и по-настоящему многонациональная страна выжить не может — и при этом она раз за разом возвращается к жесткой унитарности и «укреплению вертикали власти». Причин для этого, по-моему, несколько.
- Первая — это высказанная еще Бакуниным мысль о том, что федерация не может быть одновременно военным союзом: либо демократия, рассредоточенная власть и самостоятельные регионы, либо единая Россия и противостояние «коллективному Западу» — третьего не дано.
- Отсюда следует вторая причина: в России федерация автоматически воспринимается как синоним распада и развала. Видимо, правительство — чье бы лицо оно ни носило — считает, что если отпустить вожжи, государство мгновенно вернется к состоянию древнерусских удельных княжеств.
- И третья, самая простая причина: никто не хочет делиться властью добровольно.
Поиск ответа на вопрос о том, как решаются все три эти проблемы, — зона ответственности политологов и юристов. Но даже обывателю давно понятно одно: пока они не будут решены, пока само устройство государства диктует авторитарный или тоталитарный режим правления, никакая прекрасная Россия будущего, скорее всего, будет невозможна.
