Декабрь — самый темный месяц в году, в котором, как было зафиксировано в ряде документов, согласованных между руководителями девяти бывших союзных республик в 1991 году, «СССР прекратил свое существование как геополитическая реальность». Спустя 31 год с этим сложно спорить, если рассматривать распад СССР как политическое событие. Но большинство принятых тогда решений отнюдь не были безупречны с правовой точки зрения.

К событиям 1991 года нам приходится возвращаться постоянно, но прежде спор о них между Россией и Украиной велся в основном все же мирными средствами, а сегодня ситуация иная. Будем надеяться, что военные действия рано или поздно закончатся и начнутся мирные переговоры. Однако они снова напорются на мину, которая была заложена в отношения между этими и другими бывшими республиками в декабре 1991 года.

Будем считать, что руководившие в то время РСФСР и бывшей УССР Борис Ельцин и Леонид Кравчук вложили в эту бомбу примерно поровну взрывчатки, а затем ее туда добавили и руководители других бывших республик. Михаил Горбачев, делавший, но не сумевший сделать все возможное для мирного сохранения единого федеративного государства, был отстранен от власти, а даже если бы он и попытался предотвратить «развал СССР» с помощью армии и спецслужб, они бы его уже не послушались, тем более после августовских событий в Москве.

но сегодняшний вооруженный конфликт, во многом определенный и субъективными факторами, беспрецедентен.

У всякого кровопролития есть свои интересанты, в истории остаются их имена и фамилии. Подписантов Минских соглашений (в Беловежской пуще) и Алма-Атинской декларации в декабре 1991 года уже нет в живых, как и президента СССР Михаила Горбачева, но в 2014 году, после событий в Крыму, у нас в редакции произошел непростой разговор, в котором наряду с сотрудниками «Новой» приняли участие сам Горбачев и много помогавший и ему, и нам юрист Николай Гагарин.

На основе скрупулезного и долгого изучения принятых нормативных и единовременных решений Гагарин пришел к выводу: СССР, прекративший свое политическое существование «как геополитическая реальность», в юридическом смысле слова, как он считает, продолжает существовать, прежде всего с точки зрения международного права, но под другим наименованием: «Российская Федерация (Россия)».

Страна, в которой мы могли бы жить

Многое из того, что было сделано Съездом народных депутатов СССР и Верховным советом СССР в последние годы их существования, пригодилось бы сегодня не только для регулирования отношений между бывшими советскими республиками, но и в каждой из них внутри. Законодательство тех лет, когда еще жива была советская юридическая школа в лице академика Владимира Кудрявцева, председателя Комитета конституционного надзора СССР и виднейшего теоретика права Сергея Алексеева, председателя Верховного Совета СССР Анатолия Лукьянова и других, в отличие от нынешнего часто намеренно туманного и во многом противоречащего собственной Конституции законодательства РФ, было четко и непротиворечиво.

Первый Съезд народных депутатов СССР Постановлением от 9 июня 1989 года № 39–1 дал всем органам власти обязательные поручения по подготовке полномасштабной конституционной реформы. В этом документе, во многом имеющем нормативный характер, в частности говорилось:

Эти директивы нашли затем воплощение во многих законах, которые успел принять в 1989–1991 годах Верховный Совет СССР и которые нельзя рассматривать как всего лишь благие и утопические пожелания. Были, в частности, приняты законы: о судоустройстве Союза ССР и союзных республик; о собственности Союза ССР и союзных республик (закреплявший также собственность автономных республик в составе союзных); о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации; о земле (предоставлявший широкие права союзным и автономным республикам); об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик; об Основах гражданского законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик; о гражданстве (закреплявший гражданство, в том числе союзных и автономных республик) и многие другие. Первый и последующие съезды народных депутатов СССР внесли соответствующие изменения и в Конституцию СССР 1977 года.

Однако параллельно с этой кропотливой юридической работой в союзных республиках набирали силу центробежные процессы.

Страна, которую мы в итоге получили

Триггером, запустившим так называемый парад суверенитетов, стало принятие Верховным Советом СССР 6 марта 1990 года закона № 1305–1 «О собственности в ССР», статья 20 которого гласила: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории. Союзная республика, автономная республика, автономная область, автономный округ осуществляют в рамках законов СССР владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами на своей территории в своих интересах и в интересах Союза ССР… В собственности автономной республики, автономной области, автономного округа находятся… культурные и исторические ценности… средства соответствующего бюджета… а также предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия и комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество…» Аналогичные права были закреплены и за территориальными образованиями вплоть до района (ст. 33 закона).

По планам команды Горбачева — Лукьянова, которая была еще единой, такое распределение собственности и прав на управление ею создавало базу для перестройки федеративного СССР «снизу вверх».

Однако руководство союзных республик, развернувшее к этому моменту собственные кампании в борьбе за власть и собственность, делиться последней со строптивыми автономиями, не говоря уже про «районы», не собиралось. Их ответом стали декларации о суверенитете, принятые практически всеми союзными республиками. В этих документах права автономий, напротив, игнорировались, а для граждан, не принадлежавших к титульной национальности, специальных гарантий не предусматривалось.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР была принята Съездом народных депутатов РСФСР 14 июня 1990 года, а первая Декларация о государственном суверенитете Украины — Верховным Советом УССР 16 июля 1990 года. Однако лишь российская содержала указание на создание «демократического правового государства в составе обновленного Союза ССР», а украинская вообще не упоминала Союз и определяла УССР как «суверенное национальное государство», которое «развивается в существующих границах на основе осуществления украинской нацией своего неотъемлемого права на самоопределение».

С центробежными процессами союзному центру тем не менее надо было считаться, и 3 апреля 1990 года Верховный Совет СССР принял закон № 1409–1 «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», который радикалы сразу окрестили «законом о невыходе». В частности, он предполагал, что после референдума в союзной республике, на котором требование об отделении должно было быть поддержано большинством не менее 2/3 голосов, устанавливался переходный период на срок до 5 лет, в течение которого должны были быть решены в том числе вопросы о разделе собственности, судьбе вооруженных сил и даже о возможном переселении тех, кто пожелал бы сохранить гражданство СССР.

В свете событий, происходящих сегодня, срок «до 5 лет» (но, возможно, по каким-то вопросам и меньший) уже не кажется чрезмерным. Закон № 1409–1 был рассчитан главным образом на республики Прибалтики, которые стали локомотивом центробежных тенденций, но в принципе и они в то время не возражали против цивилизованного развода по растянутой процедуре. Что же касается руководства других союзных республик, также заговоривших об отделении, их в этом законе больше всего не устраивали положения, касающиеся автономий и «мест компактного проживания» граждан нетитульной национальности. По закону 1409–1 при проведении референдумов «о выходе» голоса в таких автономиях и анклавах должны были учитываться отдельно, при этом за их народами (населением) сохранялось бы право остаться в Союзе ССР отдельно от ранее включавшей их в себя союзной республики.

Усложненный порядок, установленный законом 1409–1, соответствовал тем не менее принципу права наций на самоопределение, который был закреплен, пусть формально, во всех советских конституциях, а не только использовался руководством СССР чисто политически в целях сохранения Союза и собственной власти в нем. Автономии и анклавы были более всего заинтересованы в наличии союзного центра, который гарантировал бы права их и их граждан от притеснений со стороны руководства союзных республик — ведь именно СССР в 1988–1991 годах принял на себя международные обязательства в сфере защиты прав человека, включая наиболее болезненный национальный вопрос.

Законы о власти и собственности

В 1990–1991 годах «парад суверенитетов» принял острую форму конкуренции между Конституцией и законами СССР, с одной стороны, и законами союзных республик, которые принимались зачастую с чисто политическими целями, с другой. Но главным камнем преткновения оставалось распределение бывшей «общенародной» собственности. Так, закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 года вообще не упоминал собственность Союза, а права автономий в этой сфере по сравнению с аналогичным законом СССР существенно сокращал (хотя, разумеется, по сравнению с сегодняшним днем они оставались достаточно широкими).

Верховный Совет СССР ответил на практику «парада суверенитетов» законом от 24 октября 1990 года № 1748–1 «Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР», где говорилось: «Если закон республики расходится с законом СССР, то впредь до заключения нового Союзного Договора действует закон СССР» (ст. 1). «Высший орган государственной власти республики вправе предложить Съезду народных депутатов СССР или Верховному Совету СССР пересмотреть законодательные акты СССР…

Правовой и политические процессы, обостряемые борьбой за собственность, развивались в противоположных направлениях, но органам власти СССР удалось 17 марта 1991 года провести референдум в девяти союзных республиках из 15 (кроме Латвии, Литвы, Эстонии, Армении, Грузии и Молдавии), на котором 76,4% принявших в нем участие избирателей проголосовали за «сохранение Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик». С опорой на этот обязательный для дальнейшего развития законодательства результат так называемый Новоогаревский процесс (по имени резиденции под Москвой) заключения нового союзного договора вышел на финишную прямую, и дата его подписания представителями власти как союзных, так и всех автономных республик была назначена на 20 августа 1991 года.

Провалившийся путч 19–21 августа не создал никаких значимых юридических последствий, но резко ослабил союзный центр политически. Прибалтийские республики заявили о немедленном выходе из СССР, а для того чтобы потребовать от них выполнении положений закона № 1409–1, у Союза уже не было ни сил, ни авторитета.

Этим же актом для подтверждения данной позиции был назначен республиканский референдум. Это противоречило союзному законодательству о референдуме, поскольку вопрос был, по существу, тем же самым, что и на общесоюзном референдуме 17 марта, но так или иначе за независимость Украины 1 декабря 1991 года проголосовало 90,3% избирателей, в том числе большинство в русскоговорящих регионах.

К этому времени в Крыму, однако, тоже уже был проведен собственный референдум, на котором 20 января 1991 года 93,2% принявших в нем участие проголосовали за «воссоздание Крымской Автономной Советской Социалистической Республики как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора». Восстановление Крымской АССР и итоги голосования в Крыму были признаны Верховным Советом УССР 12 февраля 1991 года, но в июне в Конституцию УССР было включено положение о восстановлении Крымской АССР в составе УССР, что противоречило решению крымского референдума.

Команда Горбачева, готовившая до августовского путча новый союзный договор, не теряла надежды и после него спасти хоть что-то. Пятый съезд народных депутатов СССР 5 сентября согласился с выходом из СССР трех прибалтийских республик, ввел переходный период для подготовки и подписания Договора о Союзе суверенных государств (ССГ) и заявил о самороспуске. Переговоры тем не менее продолжались в формате «9+1» (девять республик и союзный центр), и к декабрю между ними был согласован проект договора, сохранявший единую денежно-финансовую систему, единый энергетический комплекс, управление железными дорогами и трубопроводами, внешнюю границу СССР и единое командование вооруженных сил, включая распоряжение ядерным оружием. В остальном, как предполагалось, девять республик должны были войти в конфедерацию каждая на собственных условиях.

«Царь Борис» и Беловежская пуща

Президент РСФСР Ельцин на словах поддерживал этот вариант договора, но требовал отложить его подписание до проведения украинского референдума 1 декабря, в результатах которого уже мало кто сомневался. А 8 декабря в Беловежской пуще между руководителями России, Украины и Белоруссии Борисом Ельциным, Леонидом Кравчуком и Станиславом Шушкевичем было подписано так называемое Минское соглашение о намерении создать СНГ (Содружество независимых государств). В нем констатировалось, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование». Это было подтверждено 21 декабря 1991 года в ходе Алма-Атинской встречи глав бывших союзных республик, когда к СНГ присоединились Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан (а позже, в 1993 году, также Азербайджан и Грузия).

В отношении бывшей «общенародной собственности» был использован простейший принцип Uti possidentis, то есть закрепления имущества за его фактическими владельцами, что надолго создало неразбериху, в частности с энергетикой и трубопроводами. Военные части вместе с их имуществом были переподчинены по факту руководству бывших союзных республик, а ядерное оружие, находившееся на территории РСФСР, УССР, Белорусской и Казахской ССР, под нажимом международных организаций республики согласились передать России.

Все это было сделано, однако, в такой спешке и некоторой эйфории, что в рамках Минских и Алма-Атинских соглашений руководители бывших республик забыли о международных активах и долгах СССР. Лишь 24 декабря, когда президенты республик уже разъехались из Алма-Аты, «вдогонку» Ельцин направил официальное письмо Генеральному секретарю ООН Хавьеру де Куэльяру, в котором информировал, что «членство СССР в ООН, в том числе в Совете Безопасности, во всех органах и организациях системы ООН продолжается при поддержке стран СНГ Российской Федерацией (РСФСР)».

СНГ мыслилось (и в какой-то степени некоторое время существовало) именно как «содружество», то есть без создания единого государственного центра в какой бы то ни было форме. К этому моменту Ельцин уже подчинил себе фактически, но с помощью актов, не согласующихся с законами тогда еще существовавшего СССР, вооруженные силы и силовые и банковские структуры России, а Горбачев, категорически не согласный с «отменой СССР», в знак протеста заявил о сложении полномочий.

и признали новообразованные государства в обмен на ответственность России по долгам и международным обязательствам СССР, а также на нераспространение ядерного оружия. Однако на территории Украины оно оставалось в основном до 1994 года, а последняя боеголовка была вывезена лишь в июне 1996 года, что давало Украине рычаг давления на РФ в ходе переговоров по другим вопросам.

Все это очень криво стыковалось не только с внутренним, но и с международным правом, а было тем, что принято называть «реал политик».

Однако само по себе оружие на стреляет, а запал, способный взорвать весь этот арсенал, представляла собой нерешенность для республик бывшего СССР вопроса о гарантиях и правах для граждан нетитульных национальностей. После признания законодательства СССР «недействующим» он так и остался подвешенным и далее как-то решался самими этими гражданами «по факту».

Советская власть против Беловежских соглашений

Конфуз произошел в апреле 1992 года, когда полномочный орган — Шестой съезд народных депутатов РСФСР — в противоположность подчиненному ему Верховному Совету РСФСР и заявившему о самороспуске Съезду народных депутатов СССР отказался изъять из Конституции РФ упоминания об СССР и ратифицировать Минское соглашение и Алма-Атинскую декларацию, хотя вопрос об этом ставился на голосование трижды.

Окончательно вопрос был решен путем издания Ельциным указа № 1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе», которым приостанавливалась деятельность всех, кроме президента, органов власти в РФ.

Алма-Атинская декларация, основанная на составленном экспромтом и неожиданном для самих участников беловежском проекте, представляла собой политический, но вместе с тем антиконституционный акт (революционный в худшем смысле этого слова). Эти документы были приняты вопреки имеющему высшую силу решению всесоюзного референдума 17 марта и решениям сентябрьского 1991 года Пятого Съезда народных депутатов СССР, в котором принимали участие также депутаты от УССР. К тому же к его подписанию не были приглашены 20 автономных республик, остававшихся в составе РСФСР, УССР (если рассматривать на тот момент Крым как автономию в ее составе), Грузии, Азербайджана и Узбекистана, хотя по действующим на тот момент законам СССР они имели безусловное право на участие в этом процессе как субъекты обновленного федеративного Союза ССР.

* * *

Николай Гагарин, на чье исследование мы опираемся, считает, что с правовой точки зрения СССР не прекратил свое существование, но до сих пор существует в лице двух республик, отчетливо выразивших (в Декларации о суверенитете и на референдумах 1991 года) намерение сохранить себя «в составе обновленного СССР»: это Россия и Республика Крым. Де-юре произошло не разделение бывшего федеративного СССР, а отделение от СССР отдельных союзных республик, и с точки зрения международного права сегодняшний статус РФ аналогичен статусу метрополий всех остальных распавшихся в XX веке колониальных держав: Англии, Франции, Испании, Португалии и других. Россия продолжила членство СССР в Совете Безопасности и в других организациях ООН как тот же самый субъект международного права, от которого отделились некоторые части его прежде единой территории. Это принципиально иная категория международно-правового преемства, чем полное разделение федеративного государства.

Объявив себя — с согласия глав государств других участников «СНГ» — государством-продолжателем универсальной международно-правовой субъектности СССР, Россия не имела права просто так объявить законы СССР «недействующими» (а именно такая пометка стоит на всех законах СССР, доступных в справочных системах по российскому законодательству). Пусть не фактически, но юридически они сохраняли и сохраняют силу вплоть до формального пересмотра, а этого никогда сделано не было.