«Лоббисты есть там, где принимаются решения»

— Начнем с определения: что такое лоббизм и как он сейчас работает в России?

— Подходов к определению лоббизма достаточно много, и они по большей части схожи, конечно, но имеют какие-то нюансы в определении. Мы отталкиваемся от того, что лоббизм — это коллективные действия групп интересов для достижения определенных целей через влияние на процесс принятия политических решений.

У нас в стране нет закона о лоббизме, нет законодательного регулирования лоббистской деятельности, но при этом никто не отрицает факт существования лоббизма в России. Сложно точно назвать объем рынка лоббистских услуг, потому что, опять же, основные коммуникации групп интересов, продвижение, лоббистские усилия находятся вне публичного поля. Оценки самые разные: мы в наших докладах приводили цифры

Как правило, лоббисты есть там, где принимаются решения. Основную цель для групп интересов на федеральном уровне я вижу как изменение национального законодательства в свою пользу. В первую очередь речь идет об отраслевых интересах, когда за счет преимущества одной отрасли перед другими добиваются каких-то выгод для себя: снижения издержек, административных барьеров. Либо лоббируются интересы конкретных финансово-промышленных групп.

Есть еще государственные программы: например, национальные проекты, у которых просто гигантское финансирование. Конечно, заинтересованные группы влияния хотят принять участие в реализации этих национальных проектов, то есть и там можно лоббировать свои интересы. То же самое касается госкорпораций с большими объемами закупок.

Если снижаться на уровень ниже, например, на уровень регионов или муниципалитетов, то тут тоже есть свои интересы — например, изменения в региональном законодательстве или госзакупки.

Мы в нашем исследовании разработали рейтинг лоббистских возможностей депутатов. На самом деле он очень простой. Мы рассчитали для всех депутатов Государственной Думы VII созыва и членов Совета Федерации процент успешных законопроектов и скорость принятия. Мы пришли к выводу, что лучше всего проходят законопроекты представителей парламентского большинства, то есть членов фракции «Единая Россия». Также очень быстро проходят законопроекты, которые вносятся межфракционными группами, то есть представителями всех фракций, но они чаще все-таки не про отраслевые интересы, а про общегосударственные — такие законопроекты, где явно есть заинтересованность руководства страны.

Больше всего влияния на законотворческой процесс у руководства Госдумы: руководителей фракций, членов Совета Госдумы, председателей и зампредседателей комитетов. Соответственно,

Кроме того, имеет значение, к какой группе интересов принадлежит тот или иной депутат — чем влиятельнее эта группа, тем выше возможность влиять на законотворческий процесс.

— Как именно вы определяете, что депутат продвигает чьи-то интересы?

— В ходе исследований мы видим, что очень часто депутаты Госдумы, так же как и сенаторы, выступают одновременно и объектами, и субъектами лоббирования. Субъектами — когда они сами начинают продвигать интересы тех групп, с которыми связаны. Мы осторожно подходим к тому, чтобы называть того или иного парламентария лоббистом, потому что законодательного понятия такого нет.

Как мы это выясняли? Проведена достаточно большая работа.

то есть принимал первоначальное участие в разработке законопроекта.

Мы изучили все законопроекты в рамках определенного периода: для депутатов это были 5 сессий в Госдуме VII созыва, для Совета Федерации — больше. Мы анализировали пояснительные записки и тексты законопроектов на предмет того, кто может являться бенефициаром в случае прохождения законопроекта в его первоначальном виде. Мы не брали во внимание законопроекты во втором или в третьем чтении, потому что это еще более кропотливая и сложная работа, и не всегда есть возможность отследить все поправки.

Мы анализировали законопроекты на предмет их выгодоприобретателей и далее уже смотрели аффилированность и связи парламентария с бизнесом, с различными НКО, с федеральными или региональными органами власти. Когда у тебя сходятся все эти факторы — например, человек связан с бизнесом или у него свой или семейный бизнес, и он вносит законопроекты, которые напрямую влияют на развитие связанного с ним бизнеса, — тогда уже есть признаки того, что человек принадлежит к той или иной группе интересов.

— Приведите пример, когда депутат или сенатор успешно пролоббировал какой-нибудь законопроект.

— Есть депутат — Павел Николаевич Завальный (карточка депутата Завального из интерактивной карты лоббистских возможностей депутатов Госдумы, разработанной Transparency International). Он, кстати, переизбрался в этом году. В VII созыве он возглавлял комитет Государственной Думы по энергетике. Пришел в Госдуму из «Газпрома». Он очень долгое время, практически всю свою профессиональную деятельность посвятил «Газпрому». Является президентом российского газового общества (главным спонсором которого выступает «Газпром») и членом коллегии Министерства энергетики.

Даже у депутатов, которые представляют, казалось бы, интересы такого крупного актора, как «Газпром», не все законопроекты принимаются.

Но были и успешные законопроекты. Он внес законопроект (принят в V созыве. — Ред.) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части обеспечения безопасности магистральных трубопроводов». Это на самом деле большая боль для «Газпрома». Это законопроект о введении административной ответственности за нарушение охранных зон и зон минимально допустимых расстояний магистральных трубопроводов. За это все же отвечает «Газпром», и он заинтересован в сохранности своих трубопроводов.

— Звучит как адекватный закон…

— Мы не оценивали законопроекты с точки зрения того, плохие они или хорошие. Это из области субъективных суждений. Мы оценивали законопроекты на предмет их выгодоприобретательства.

У меня есть один любимый пример, он, что называется, red-handed — пойман за руку. Пономарев Аркадий Николаевич (карточка депутата Пономарева) — депутат Государственной Думы VI и VII созывов (переизбрался на VIII созыв. — Ред.). Он собственник финансовой промышленной группы «Молвест». «Молвест» занимается переработкой молока, это большое предприятие, и в его составе — 8 заводов, 6 молочных ферм (одна их которых являлась самой крупной в Европе), есть крупный рогатый скот.

Пономарев два раза вносил законопроект о нулевой ставке НДС для предприятий, которые ввозят в Россию племенной скот.

Здесь все хорошо для этих предприятий, но только почему-то остальные предприятия должны работать с НДС, а именно эти не должны. Яркий пример, когда у человека получилось.

Мы не оценивали, насколько успешны лоббистские усилия того или иного парламентария, мы пытались показать всю палитру представительства групп интересов в Государственной Думе. Тут вопрос в другом: у кого получается лучше, у кого хуже. Неправильно говорить, что мандат депутата или членство в Совфеде — это гарантия того, что все твои интересы, все твои законопроекты и инициативы будут восприняты на ура. Потому что есть конкурирующие структуры, есть заинтересованность Министерства финансов в выполнении показателей по наполнению бюджета или интерес государства.

Если говорить о нулевой ставке НДС, то здесь речь о снижении поступлений в бюджет, соответственно, противников такой инициативы может быть много. И если вернуться к оценкам объема рынка — эксперты или люди, которые имеют непосредственное отношение к этому рынку, говорили еще в 2017 году, что при минимальном количестве противников лоббирование инициативы оценивается от 1 млн долларов.

— Если остановиться на примере Пономарева: как вы думаете, почему ему удалось в итоге этот закон провести? Ведь никакого общественного интереса в нем нет, так он еще и несправедливый по отношению к другим компаниям.

— Могу предположить, что главный аргумент о необходимости принятия такой инициативы — это импортозамещение. Любимая тема нашего государства на протяжении последних 5 лет. Может быть, под этим соусом происходили переговоры. Возможно, где-то имеет место политический торг. Мы видели в VII созыве, что некоторые депутаты и от бизнеса, и от каких-то других групп интересов активно поддерживали законопроекты представителей силовых структур.

Они прекрасно понимают, что эти группы интересов, хоть они и не монолитны, в любом случае оказывают большое влияние на принятие решений в нашей стране. Например, у той же Яровой есть несколько законопроектов, которые она внесла с представителями бизнеса в медицинской и сельскохозяйственной сфере. Мы видим, что привлекают таких статусных, влиятельных депутатов для внесения законопроекта, особенно если этот законопроект каким-то образом перекраивает отрасль. То есть такие вещи тоже имеют место быть. Однако какой фактор является решающим, я вам точно здесь не скажу — это требует более прозрачной системы продвижения интересов.

— Лоббисты чаще вносят отдельные поправки в закон или пишут целые законопроекты?

— По-разному. Перед внесением законопроекта в Госдуму заключаются определенные договоренности между группами интересов. Об этом говорят даже сами депутаты. В докладе мы ссылаемся на одного из депутатов, который об этом говорит, Клыканову: «Все решается на дальних подступах».

Но мы видим ряд случаев, когда при внесении поправок наступают лоббистские войны — те группы интересов, с которыми не договорились, начинают активное вмешательство и противодействие тому, чтобы законопроект был принят.

Например, сколько раз пытались запретить пластиковую тару для продажи разливного пива более 0,5 литра. В первый раз этот законопроект подавали под соусом того, что пластик вредный, выделяет огромное количество вредных веществ, — не прошло. В составе авторов были два депутата, один из которых связан с металлургической промышленностью, а другой — с территорией, где располагаются важные предприятия «Русала» (карточка депутата Кармазиной). Этот законопроект отвечает интересам тех, кто производит алюминиевую и стеклянную тару для пива, они выигрывают от этого.

И во второй раз они уже привлекли двух депутатов, которые связаны с медицинской отраслью — с «Лигой здоровья нации». Они то же самое подавали под соусом снижения алкоголизации населения.

— Потому что цена на алкоголь вырастет, если изменить тару?

— Да, пластиковая тара более доступная. Тут включаются лоббистские войны. Кто стал против: в первую очередь — сами пивовары, те, у кого бизнес завязан на производстве и реализации пивных напитков, и те, кто связан с производством пластиковой тары. Я думаю, что мы можем встретить много таких примеров, особенно когда происходит смешение, столкновение интересов нескольких групп. А если мы видим, что законопроект внесен межфракционной группой, представителем «ЕР» или председателем/зампредседателя комитетов, то есть понимание того, что какие-то предварительные договоренности уже были достигнуты.

«Их не лоббистами называют, а «решалами»

— Насколько крупному бизнесу легче заниматься лоббизмом?

— Федеральному бизнесу, как с государственным участием, так и частному, проще продвигать свои интересы. Потому что они могут быть членами крупных бизнес-объединений, им проще попасть в экспертные советы или координационные совещательные органы при федеральных органах власти, направить своего представителя в тот или иной орган, встретиться. И если говорить о выделении государственной поддержки, то речь всегда идет о системообразующих предприятиях, то есть о крупном бизнесе.

Крупный федеральный бизнес, скорее, устоявшееся положение дел больше устраивает. Представителей практически всех крупных компаний топливно-энергетического комплекса, крупных промышленных предприятий, металлургических предприятий мы видим в Госдуме. У них больше возможностей повлиять на процесс, они готовят экспертизы, участвуют в рабочих группах.

Но даже они говорят о проблемах. Очень часто, например, говорят, что недостаточно времени для подготовки экспертизы, появляются из ниоткуда нововведения. Еще они отмечают такую проблему, что нет оценки регулирующего воздействия законопроекта после второго чтения. Оценка регулирующего воздействия — это обязательная процедура при разработке законопроекта в первом чтении, особенно когда его вносит правительство. Это то, как законопроект, в случае принятия его в таком виде, будет влиять на правоприменение.

У регионального бизнеса гораздо меньше возможностей и доступа к принимающим решения. Но, как они сами говорят, вопрос в цене. При этом на региональном и местном уровне часто немножко другие люди вступают в игру. Их не лоббистами называют, а «решалами». Это люди, которые могут иметь и имеют непосредственные связи с органами власти: на региональном уровне это может быть секретарь или родственник чиновника. Также «решала» может обладать каким-то административным ресурсом.

Конечно, мандат депутата не является стопроцентной гарантией продвижения той или иной инициативы, но это значительно повышает шансы. Я опираюсь не только на исследования, которые мы провели, но и на серии экспертных интервью с представителями бизнеса. Они сами говорят о том, что иногда без мандата депутата, не обязательно Госдумы, а даже регионального депутата, невозможно решить некоторые вопросы, особенно сложные.

— Так сложилось, что в России парламент мало что решает — по сравнению, например, с Конгрессом США. Можно ли сказать, что лоббирование — одна из реальных функций Госдумы?

— Да, я с этим соглашусь. Лоббисты — это те люди, которые выступают связующим звеном между группой интересов и лицами, принимающими решения. Если у нас принимаются решения в правительстве, значит, лоббистов надо искать там. Но там еще более закрытое, непубличное взаимодействие, чем в Госдуме.

Есть какой-то процент решений, которые принимаются в Госдуме, даже в российских условиях. Пусть он небольшой, но он есть. Мы видим, что группы интересов все равно проводят в Думу своих представителей. Это нужно для упрощенного внесения законопроектов. Что значит внести законопроект через правительство? Это огромное количество согласований разных министерств, получение подписей, оценка регулирующего воздействия, прохождение законопроектом всех стадий на regulation.gov.ru, оценка фактического воздействия, то есть это огромные временные затраты.

Ну а через депутата что? Депутат раз — взял и внес. Во-первых, это проще, во-вторых, в любом случае законопроекты проходят все стадии принятия в Думе. Их разрабатывают в комитетах, и нужно контролировать этот процесс тоже.

Сложно сказать, создает ли это какие-то дополнительные полномочия Госдуме и в каком объеме. Это невозможно отследить, потому что у нас нет полной картины процессов продвижения интересов.

— Каким вы видите закон о лоббизме в России? Как он должен работать?

— Если бы вы меня спросили года три назад, я бы сказала: все зарегулировать. Сейчас, мне кажется, в нашей ситуации очень сложно сразу придумать хороший, работающий и продуманный до нюансов закон. Проблема в том, что лоббистская деятельность находится в тени, поэтому нужно предусмотреть такие правовые нормы, которые помогут этой деятельности выйти из тени.

Что, мне кажется, должно быть в обязательном порядке: во-первых, должны быть введены понятия

• «лоббизм»,
• «лоббист»,
• «лоббистская деятельность».

Достаточно для начала ввести добровольный реестр регистрации лоббистов. В некоторых странах, например в США, реестр лоббистов работает так: ты хочешь быть лоббистом, значит, ты должен в обязательном порядке зарегистрироваться в реестре лоббистов.

Во многих других странах это требование регистрации добровольное, но несет определенные плюсы. В тех же США лоббисты при регистрации обязаны предоставлять о себе очень много информации. А мы можем пойти по более мягкому регулированию. Какой-то минимальный набор сведений сделать обязательным, а какой-то — добровольным. Ввести норму о регулярной отчетности — раз в полгода, может быть, или раз в год, чтобы был кодекс этики работы лоббистов.

Это, может быть, не сразу, но неизбежно приведет к формированию открытого рынка профессиональных лоббистских услуг и будет способствовать позитивному образу лоббистской деятельности, потому что само понятие «лоббизм» в нашем обществе используется с негативной коннотацией. А регулирование лоббистской деятельности должно «обелить» этот термин.

Например, как это сделано в Евросоюзе: зарегистрированные лоббисты и лоббистские компании получают долгосрочный пропуск в здание Европарламента. Кроме того, они получают всю документацию по вносимым законопроектам в виде рассылки.

Очень важно, чтобы лоббисты отчитывались о проведенных встречах — хотя бы с кем и в каком количестве. Это, кстати, неизбежно приведет к повышению доверия к парламенту. Это же не плохо, если депутат внесет законопроект под воздействием какого-то лоббиста. Лоббист — это не проходимец какой-то, это профессиональный человек, который предоставляет экспертизу о какой-то проблеме, то есть показывает мнение участников рынка.

Мне кажется, вполне логичным, что парламентарий может прислушаться и услышать мнение различных групп интересов через лоббистов. Мы сейчас, конечно, об идеальной картине мира говорим, но примерно так это и должно работать.

— А где гарантия, что такой закон, даже если он будет, реально изменит что-то в практике лоббизма?

— У нас действительно есть большие проблемы с правоприменением, но тут вопрос не в том, чтобы был обязательно закон о лоббизме. Тут вопрос в повышении прозрачности выработки политических решений. Потому что это снижает коррупционные риски.

Есть разные пути повышения этой самой прозрачности. Это не обязательно закон о лоббизме. Например, можно повысить прозрачность каналов коммуникации между властью и бизнесом. Это может быть обязательная публикация состава экспертных советов, заседаний, выработка публичной процедуры отбора в такие советы. Чтобы это не междусобойчик какой-то был, а понятная процедура, с помощью которой заинтересованный бизнес мог бы попасть в такие советы, чтобы их мнение тоже услышали.

Можно, например, ввести реестры интересов, тех же депутатов или чиновников. Или создать рабочую группу с максимально широким привлечением стейкхолдеров, чтобы все заинтересованные стороны — госкорпорации, парламентарии, представители правительства, частный бизнес, НКО — приняли участие в дискуссии о регулировании лоббизма.

— Но основных игроков, похоже, устраивает нынешнее положение дел.

На самом деле реальных лоббистов, если мы говорим про профессиональных людей, в какой-то степени «решал», которые имеют выход во всевозможные кабинеты, — их не так много. Эти люди предпочитают быть в тени и боятся введения регулирования, того, что им помешают работать. Аргументация такая, что добросовестных работников, которые зарегистрируются в реестре, будет проще наказать, потому что они будут действовать в легальном поле. А те, кто работал в тени и имеет влиятельное покровительство, так и останутся в тени — и никто им ничего не сделает.

В предыдущем национальном плане по противодействию коррупции был пункт о целесообразности регулирования лоббистской деятельности. Минэкономразвития готовило некий пакет поправок в действующее законодательство. Проводились различные мероприятия, круглые столы в Совете Федерации. И сами представители GR-сообщества говорили, что это несвоевременно для их рынка. Это понятно — у них отсутствует желание играть по общим правилам. Сейчас они непубличные, у них много денег — это удобно.

Очень часто лоббистской деятельностью занимаются бывшие сотрудники органов исполнительной власти, юристы, которые очень хорошо разбираются в законодательстве и понимают, куда какую поправку нужно внести, чтобы все начало работать. То есть противники тоже есть. И они, видимо, пока побеждают.

Диана Маркушина — специально для «Новой»