Целенаправленную политику по привлечению негосударственных поставщиков к оказанию социальных услуг государство проводит уже более десяти лет. С 2017 г. усилия сосредоточились на общем проекте создания системы долговременного ухода. Негосударственные провайдеры стали важной частью этой системы. Из 3,7 млн нуждающихся в уходе они обслуживают больше половины — 1,9 млн человек. Государство управляет этой системой в целом и обеспечивает доступ граждан к социальному обслуживанию.
Почти все крупные частные поставщики социальных услуг появились на рубеже 2000–2010 годов. Развитие бизнес-сегмента, компенсирующего несовершенства и пробелы государственной системы социального обслуживания, стало возможно благодаря Федеральному закону «Об основах социального обслуживания граждан». Принятый в 2013 г., он сделал возможным продажу социальных услуг и заложил основы конкуренции среди их поставщиков.
Среди этих услуг — помощь, которую могут получать семьи, столкнувшиеся с проблемами ухода за пожилыми родственниками, в том числе сложный профессиональный уход, помощь одиноким пожилым, профессиональная реабилитация после инсультов, инфарктов, переломов и пр. Каждый, кто хотя бы раз в жизни сталкивался с подобными проблемами, понимает, о каких отчаянных ситуациях может идти речь и насколько важно, столкнувшись с ними, иметь доступ к качественной помощи.
Интенсивное развитие сегмента социальных услуг подтолкнуло к модернизации всю сферу соцобслуживания, привнесло в нее новые образцы и стандарты, до которых государственная система пока явно недотягивает.
Однако специфика существования частного бизнеса в сфере соцобслуживания в России изначально была в том, что он мог работать только в тесной связке с государством.
Большинство проектов, которые реализуются в этой сфере, — государственно-частные партнерства, когда бизнес фактически исполняет социальный заказ государства. Возникли компании, которые обеспечивают обслуживание на дому, услуги реабилитации, сети частных пансионатов для людей старшего возраста.
В рамках такого партнерства государство субсидирует дорогостоящее обслуживание в частных пансионатах для пожилых. Согласно закону о соцобслуживании, любой пожилой человек, заплатив 75% своей пенсии (независимо от ее размера), может попасть в государственный дом престарелых или в частный пансионат. А если у человека деменция, выбора, как правило, нет: государственные дома престарелых их почти не принимают. Разница между оплатой, полученной от подопечного, и рыночной стоимостью стационарного ухода компенсируется государством по факту представления отчета об оказанных услугах.
Средняя стоимость пребывания в частном пансионате для пожилых составляет 70–90 тыс. рублей в месяц, и госсубсидия в ее оплате для подавляющего большинства подопечных весьма ощутима: порядка 60 тыс. руб. в месяц. Во многих частных пансионатах порядка 80% клиентов находится у них благодаря помощи государства. Круг людей, способных оплачивать длительное пребывание в частном пансионате самостоятельно или с помощью родственников, весьма ограничен.
За несколько лет такая практика софинансирования сложилась в модель, выгодную государству, бизнесу, пожилым людям и их родственникам. По сравнению с государственным стационарным обслуживанием она обходится дешевле, а качество оказываемых услуг значительно выше. Муниципальные дома престарелых тоже субсидируются государством, но они менее гибки в управлении. По словам руководителя сети пансионатов Senior Group Алексея Сиднева, государство покупает продукты на 30% дороже, чем нужно; зарплата персонала там выше, но работают люди менее интенсивно. По каждой статье затрат бизнес работает эффективнее, чем госучреждение.
Подход к социальному обслуживанию пожилых, практикуемый частными поставщиками соцуслуг, признан государством. В «Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения» (2016) подчеркивается ценность их вклада, а развитие государственно-частных партнерств определяется как важный ориентир развития всей системы медико-социального обслуживания.
Однако недавние изменения в законодательстве могут разрушить эту модель. 13 июля 2020 года Госдума приняла закон «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», 1 сентября он вступил в силу. Закон меняет порядок распределения госзаказа на соцобслуживание. Частные поставщики соцуслуг должны будут конкурировать с муниципальными за право их оказывать.
Конкуренция — дело хорошее, но в условиях, когда заказчик услуг, их регулятор и контролер — государственные и муниципальные органы власти, говорить о честной конкуренции не приходится. В ситуации ограниченного объема средств государство при распределении соцзаказа будет поддерживать «своих», а не частных провайдеров.
Вводятся изменения в правила субсидирования социальных услуг и на уровне регионов. Так, с 1 сентября в Санкт-Петербурге действует новый порядок предоставления субсидий. Изменения касаются негосударственных поставщиков социальных услуг — тех, кто оказывает надомное, полустационарное и стационарное соцобслуживание.
Новые нормы заменили прямые ежеквартальные компенсации частным поставщикам за услуги, оказанные гражданам, на помесячные субсидии. При этом процедура получения субсидии колоссально усложнилась.
Прежде для получения субсидии нужно было раз в квартал подать заявку, включающую в себя стандартные уставные документы и сумму компенсации, рассчитанную по простой формуле. Теперь претенденты на субсидию должны ежемесячно готовить расширенный пакет документов, включая индивидуальную детализацию поставленных услуг, индивидуальные договоры об их предоставлении, заверенные копии справок о доходах их получателей и т.п.
Введены новые условия получения субсидий, включая требования к зданиям, в которых предоставляются услуги. Поставщики соцуслуг отмечают, что в Петербурге почти нет зданий, отвечающих требованиям правительства города, а затраты на модернизацию, перепланировку и смену вида разрешенного использования существующих государство компенсировать не собирается.
Новые правила требуют от поставщиков соцуслуг точного расчета, сколько у них будет клиентов в следующем году, и вводят произвольно устанавливаемые чиновниками непрозрачные коэффициенты, влияющие на количество субсидируемых мест, выделяемых каждому поставщику. Ежемесячно чиновники могут отказать в выплате компенсации по результатам проверки. Договора с получателями услуг заключаются на много месяцев вперед, поэтому поставщики соцуслуг оказываются в ситуации полной неопределенности.
Гарантий на удовлетворение заявки на субсидию новые правила не дают. Негосударственные поставщики соцуслуг оценивают новые правила субсидирования как попытку выдавить их с рынка. Важно, что введение новых регуляций начинается с Петербурга — флагмана развития социального бизнеса и модернизации сферы соцобслуживания в стране. Эти нововведения могут быть подхвачены и другими регионами.
Выжить без госпомощи частные провайдеры соцуслуг едва ли смогут. Значительная часть средств, которая тратится на оплату соцобслуживания, — государственные деньги. Рыночные механизмы в этой сфере в России пока развиты слабо. Нет страхования долговременного ухода и других механизмов, позволяющих гражданам накапливать целевые средства для оплаты качественных социальных услуг.
Проблема, возникшая у нас на глазах «на ровном месте», требует внимания. Необходим честный диалог между государством и негосударственными поставщиками социальных услуг: бизнесом, НКО, волонтерами. Если негосударственные поставщики соцуслуг не будут признаны полноценными участниками системы, нуждающимися в поддержке, в скором времени система социальных услуг может схлопнуться до государственной со всеми ее несовершенствами, дефицитом ресурсов, инертностью, неспособностью отвечать на запросы современного общества. Главными пострадавшими будут получатели социальных услуг.
Елена Богданова, социолог,доцент Европейского университета в Санкт-Петербурге, научный сотрудник Центра независимых социологических исследований (ЦНСИ)
