Я — юридический зануда. Нет бы сидеть себе и обосновывать всю незаконность странного действа с голосованием по поправкам в Конституцию. Или описывать абсолютно фантастические последние безобразия, которыми Госдума окончательно добила действующие избирательные законы таким образом, что они стали вообще демократически неузнаваемыми. Но это уже многократно сделали мои коллеги. А мне все хочется детально зафиксировать методику российской власти, с помощью которой она пытается проползти в узких зазорах между конституционными вилками,
чтобы лапша, вешаемая ею на уши российских избирателей и международного сообщества, выглядела как можно менее макаронистой.
В качестве лапшеснимателя в данном случае — определение точки неконституционности, найдя которую, можно начать распутывать весь клубок. И такая точка имеется. Но чтобы к ней подобраться, нужно посмотреть на процесс чуть шире — нужно же понимать, откуда ноги растут.
Немного теории
Конституции в современном мире — это такие своеобразные клетки для государства. В них, во-первых, закреплены его цели, задачи и принципы их осуществления, которые государство должно реализовывать ровно так, как это установлено в Основных законах — и никак иначе. Во-вторых, в них определены пределы деятельности государственных органов — их права и обязанности (полномочия) по определенному кругу вопросов (предметы ведения). Соединенные все вместе они называются компетенцией.
И если в частном праве действует принцип «разрешено все, что не запрещено», то в публичном праве наоборот — «разрешено только то, что разрешено».
Это означает, что выходить за обозначенные пределы государство формально не может. А неформально, да еще при наличии искусственно сформированного зависимого депутатского корпуса и, скажем так, своеобразного Конституционного суда, вполне можно эти запреты обходить. Криво-косенько, конечно, но получается. Особенно если созданы условия для полной юридической безнаказанности всех участников процесса.
Методика конституционного жульничества в России состоит в манипуляции компетенцией.
Корни ее уходят еще во времена Ельцина. За четверть века лет она неплохо отработана. Как это происходит?
Немного истории
Изначально все началось с расширения сфер деятельности президента. В Конституции России целых семь статей посвящены президентским полномочиям (83–89). Их там много, но они отнюдь не бескрайние. В конституционном перечне, например, ничего не сказано о рынке ценных бумаг, о гражданской обороне или о праве главы государства предоставлять льготы казачьим обществам.
Но именно эти и многие другие вопросы регулировались указами президента еще допутинского периода*. То есть значительное число указов президента уже тогда издавалось в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и правительством.
Особый вклад в дело укрепления указного права в современной России внес Конституционный суд —
никому ни разу не удалось эффективно обжаловать ни одного президентского указа.
Более того, в постановлении Конституционного суда от 30 апреля 1996 г. на основании того, что «президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», был сделан вывод о том, что «не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»**.
За последние четверть века внеконституционные полномочия президента России расширялись неуклонно и перманентно. К 2008 году авторы книги «Треугольник с одним углом» Михаил Краснов и Илья Шаблинский насчитали таковых уже более четырехсот. Сейчас никто точно не считал, но есть все основания полагать, что их число еще как минимум удвоилось.
Делалось это несколькими способами. Первый — издание президентом собственных актов; второй — закрепление новых полномочий в федеральных законах; третий — признание КС соответствия этих полномочий Конституции. Примеров таких масса. Их можно долго перечислять, но речь сейчас не об этом.
Речь о том, что всякое заразное довольно быстро распространяется.
От практики внеконституционного наделения дополнительными полномочиями президента наши законодатели плавно перешли к внеконституционному перераспределению полномочий кому угодно — по принципу «если так можно, то почему бы и нет».
На этот раз они дважды неконституционно перенаправили свои собственные законодательные полномочия Центральной избирательной комиссии (ЦИК РФ).
Путаница с порядком голосования появилась именно из-за того, что в Законе РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» появилась норма о том, что порядок общероссийского голосования утверждает ЦИК РФ (п. 1 ч. 15 ст. 2). Аналогичное правило содержится в поправках к избирательным законам.
То есть у нас сразу два кейса — порядок голосования за поправки и новые правила выборов. Что здесь не так с точки зрения Конституции?
Голосование за поправки
Говоря об этом голосовании, которое многие называют юридическим недоразумением, нужно все же определиться, что это такое по своей сути.
Ответ на данный вопрос может быть только один:
мы имеем дело с референдумом, проводимым по особым правилам. Да-да.
И не надо кривить душой. Именно так и есть. Потому что сколько баян гармонью ни называй, он все равно остается баяном.
Потому что с точки зрения Конституции (части 1 и 2 статьи 32) граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей только двумя способами: поучаствовать в референдуме и в выборах. А референдум по определению — это всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения (статья 1 ФКЗ «О референдуме…» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ в ред. от 18.06.2017).
То есть ровно то, что нам сегодня предложено. Никаких других «исключительных и уникальных процедур, которые именуются «всенародным голосованием» (Э.А. Памфилова), никаких плебисцитов и прочих «одобрямсов» Конституцией не предусмотрено, и никто их не имеет права изобретать. Потому что разрешено только то, что разрешено.
Да и опыт проведения референдумов по специальным правилам, отличным от закона, у нас тоже есть. Ведь именно так принималась Конституция 12 декабря 1993 года — по указу президента, а не по закону.
В действующем ФКЗ «О Референдуме» (часть 2 статьи 3) сказано: «Порядок и сроки подготовки и проведения референдума устанавливаются настоящим Федеральным конституционным законом, иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных настоящим Федеральным конституционным законом».
И дальше мы видим, что в этом самом «настоящем» законе (статья 30) для ЦИК установлено множество всяких полномочий. Эта комиссия организует подготовку, осуществляет контроль, обеспечивает единообразное применение, оказывает правовую, методическую и организационно-техническую помощь, рассматривает жалобы, распределяет средства, регистрирует, утверждает формы документов и образцы печатей, информирует, определяет результаты референдума и осуществляет их официальное опубликование и пр.
Но! Там ни слова нет о ее праве устанавливать порядок голосования. И это вполне закономерно, потому никаким другим актом, кроме закона, он установлен быть не может. В законе четко сказано, что «порядок и сроки назначения референдума устанавливаются Федеральным конституционным законом» (часть 2 статьи 3 ФКЗ «О референдуме…»). А ЦИК, как известно, законов у нас не принимает.
То есть депутаты не имели права передавать свои исключительные полномочия ЦИК, а ЦИК не имела права их принимать. Хотя бы потому, что ее статус и функции четко определены законом. По закону она только организатор, а не регулятор. Более того, организатор только и исключительно выборов и референдума (часть 1 статьи 21 ФЗ «Об основных гарантиях…»), не имеющий отношения к каким бы то ни было другим видам голосования.
Новые правила организации голосования
Здесь произошло примерно то же самое. Но начну я все же с того, что
избирательное законодательство в нашей стране — это самая несчастная и самая часто изменяемая часть законодательства.
Всего за период с 1994 года по настоящее время во все наши избирательные законы (три редакции закона «Об основных гарантиях…», четыре редакции закона «О выборах депутатов…» и закон «О политических партиях») было внесено 2641 изменение с учетом уже вступивших в силу майских поправок (посчитал Евгений Порошин).
Поправки вносятся с регулярной периодичностью перед каждым электоральным циклом, а их содержание напрямую зависит от уровня электоральной поддержки партии власти и ее сателлитов (партий системной оппозиции).
На сей раз, пользуясь отвлечением всеобщего внимания на борьбу с пандемией, депутаты обрушили на наши головы целых три блока поправок общим числом 91 во все три избирательных закона***. То есть
одновременно почти сотня поправок, и пусть эксперты помучаются. Где уж там обычному гражданину разобраться что к чему!
Каждый раз изменения направлены на обеспечение неизменности состояния официальной парламентской палитры и на недопуск на политическую арену иных участников. Обычно это делается путем усложнения порядка регистрации несистемных активистов. Но здесь я умышленно опускаю анализ всех свежеиспеченных ограничений избирательных прав граждан. О них уже много сказано, в том числе и в «Новой газете». С их причинами и целями все понятно — это акт устрашения.
Но в современных условиях депутатам, у которых размер пенсии зависит от количества созывов, проведенных ими в парламенте, этого показалась мало. Поэтому они решили покрепче подстраховать свою несменяемость и не только создали условия неучастия в выборах всех тех, чья точка зрения на российскую действительность отличается от депутатской, но и предельно расширили возможности для фальсификаций результатов в условиях неконтролируемого голосования. Только вот сделать это они решили чужими руками.
В Конституции сказано однозначно: порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливаются федеральными законами (часть 2 статьи 96). И никак иначе. Это, конечно, не самая лучшая отсылка, позволяющая манипулировать принципами, но все же довольно четкая — весь порядок во всех его деталях определяется парламентом в специальной законотворческой процедуре.
Но депутаты рассудили по-своему. Они решили не заморачиваться с деталями, а просто безмерно расширили полномочия ЦИК, передав комиссии часть своей конституционной компетенции. И теперь значительная часть порядка будет регулироваться не законом, а инструкциями этого своеобразного органа, называемого в народе министерством по выборам, но на самом деле не имеющим отношения к органам государственного управления. Чувствуете разницу?
И в Конституционном суде эти правила не обжалуются, потому что — не закон. Такая вот хитрая манипуляция компетенцией через отсылку на отсылку.
Так как же будем голосовать?
Для голосования по поправкам правила уже установлены (Постановление ЦИК РФ от 20.03.2020 № 244/1804-7). Тут отличий от обычных выборов последних лет немного, кроме некоторого расширения возможностей досрочного голосования и никому не понятного дистанционного электронного голосования, которое не обязательно, но может проводиться по решению избирательной комиссии субъекта Федерации по согласованию с ЦИК. Правила этого действа будет устанавливать комиссия субъекта опять же по согласованию с ЦИК.
То есть мы не знаем, ни что это такое, ни будет ли оно, ни как это будет, если все-таки будет. Не зря шутили в соцсетях, что
мы сможем кивнуть, сидя на диване перед компьютером, и это каким-то образом будет зафиксировано.
А вот в отношении выборов, которые начинаются в регионах с осени этого года и выборов в Госдуму-2021, депутатские фантазии разыгрались не на шутку. Чего тут только нет! Массовое досрочное (читай неконтролируемое) голосование в самых разных вариациях, дополненное голосованием на территориях и в местах, пригодных к оборудованию для проведения голосования (на придомовых территориях, на территориях общего пользования и в иных местах), дистанционным электронным голосованием и голосованием по почте.
Причем из закона мы больше никаких подробностей не узнаем — все отдано на откуп неполномочной решать такие вопросы ЦИК.
Добавлю только, что, на мой взгляд, Россия пока категорически не готова к проведению какого бы то ни было дистанционного электронного голосования. Этого нельзя делать на существующих платформах по имеющимся правилам. Либо доступы к платформам надо полностью обнулять и создавать заново либо вводить более сложные и более достоверные системы верификации избирателей. Я полностью согласна с мнением Елены Дубровиной — для нас спасением будет отладка процесса подведения итогов голосования в традиционном формате. И только после этого, в далеком будущем, можно говорить о цифровизации.
- Автор — доктор юридических наук, адвокат, — специально для «Новой»
* См., например, указы от 27 мая 1996 г. № 784 «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации»; от 4 ноября 1994 г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» (п. 4); от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы».
** См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом». \ Собрание законодательства РФ, 1996. № 19. Ст. 2320.
*** Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (о возможности отложения голосования в связи с введением режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации); Федеральный закон от 23.05.2020 № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (об ограничении пассивного избирательного права); Федеральный закон от 23.05.2020 № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о дистанционном, досрочном и надомном голосовании и сборе подписей).
