Комментарии

Одобряете? Кивните!

Как теперь голосовать, не знает никто — все решения принимают клерки, не имеющие для того ни полномочий, ни компетенции

Этот материал вышел в № 56 от 1 июня 2020
ЧитатьЧитать номер
Политика16 235

Елена Лукьяновадоктор юридических наук, адвокат

16 2353
 

Все смешалось — и в головах, и в законах… В преддверии всенародного «конституционного одобрямса» и очередных наспех сверстанных поправок в избирательные законы никто до конца так и не понял, как эти «одобрямс» и последующие выборы будут проходить. Было много разговоров и слухов. В итоге все уже окончательно запутались — то ли это будет голосование по почте, то ли электронное, то ли избирательные участки появятся во дворах и в парках, то ли нас всех досрочно-поголовно обойдут с урной на дому. Откуда путаница? Нужно разобраться.

Участники символического шествия по Красной площади читают конституцию. Фото: Влад Докшин / «Новая газета»

Я — юридический зануда. Нет бы сидеть себе и обосновывать всю незаконность странного действа с голосованием по поправкам в Конституцию. Или описывать абсолютно фантастические последние безобразия, которыми Госдума окончательно добила действующие избирательные законы таким образом, что они стали вообще демократически неузнаваемыми. Но это уже многократно сделали мои коллеги. А мне все хочется детально зафиксировать методику российской власти, с помощью которой она пытается проползти в узких зазорах между конституционными вилками,

чтобы лапша, вешаемая ею на уши российских избирателей и международного сообщества, выглядела как можно менее макаронистой.

В качестве лапшеснимателя в данном случае — определение точки неконституционности, найдя которую, можно начать распутывать весь клубок. И такая точка имеется. Но чтобы к ней подобраться, нужно посмотреть на процесс чуть шире — нужно же понимать, откуда ноги растут.

Немного теории

Конституции в современном мире — это такие своеобразные клетки для государства. В них, во-первых, закреплены его цели, задачи и принципы их осуществления, которые государство должно реализовывать ровно так, как это установлено в Основных законах — и никак иначе. Во-вторых, в них определены пределы деятельности государственных органов — их права и обязанности (полномочия) по определенному кругу вопросов (предметы ведения). Соединенные все вместе они называются компетенцией.

И если в частном праве действует принцип «разрешено все, что не запрещено», то в публичном праве наоборот — «разрешено только то, что разрешено».

Это означает, что выходить за обозначенные пределы государство формально не может. А неформально, да еще при наличии искусственно сформированного зависимого депутатского корпуса и, скажем так, своеобразного Конституционного суда, вполне можно эти запреты обходить. Криво-косенько, конечно, но получается. Особенно если созданы условия для полной юридической безнаказанности всех участников процесса.

Методика конституционного жульничества в России состоит в манипуляции компетенцией.

Корни ее уходят еще во времена Ельцина. За четверть века лет она неплохо отработана. Как это происходит?

Немного истории

Изначально все началось с расширения сфер деятельности президента. В Конституции России целых семь статей посвящены президентским полномочиям (83–89). Их там много, но они отнюдь не бескрайние. В конституционном перечне, например, ничего не сказано о рынке ценных бумаг, о гражданской обороне или о праве главы государства предоставлять льготы казачьим обществам.

Но именно эти и многие другие вопросы регулировались указами президента еще допутинского периода*. То есть значительное число указов президента уже тогда издавалось в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и правительством.

Особый вклад в дело укрепления указного права в современной России внес Конституционный суд —

никому ни разу не удалось эффективно обжаловать ни одного президентского указа.

Фото: Светлана Виданова / «Новая газета»

Более того, в постановлении Конституционного суда от 30 апреля 1996 г. на основании того, что «президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», был сделан вывод о том, что «не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»**.

За последние четверть века внеконституционные полномочия президента России расширялись неуклонно и перманентно. К 2008 году авторы книги «Треугольник с одним углом» Михаил Краснов и Илья Шаблинский насчитали таковых уже более четырехсот. Сейчас никто точно не считал, но есть все основания полагать, что их число еще как минимум удвоилось.

Делалось это несколькими способами. Первый — издание президентом собственных актов; второй — закрепление новых полномочий в федеральных законах; третий — признание КС соответствия этих полномочий Конституции. Примеров таких масса. Их можно долго перечислять, но речь сейчас не об этом.

Речь о том, что всякое заразное довольно быстро распространяется.

От практики внеконституционного наделения дополнительными полномочиями президента наши законодатели плавно перешли к внеконституционному перераспределению полномочий кому угодно — по принципу «если так можно, то почему бы и нет».

На этот раз они дважды неконституционно перенаправили свои собственные законодательные полномочия Центральной избирательной комиссии (ЦИК РФ).

Путаница с порядком голосования появилась именно из-за того, что в Законе РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» появилась норма о том, что порядок общероссийского голосования утверждает ЦИК РФ (п. 1 ч. 15 ст. 2). Аналогичное правило содержится в поправках к избирательным законам.

То есть у нас сразу два кейса — порядок голосования за поправки и новые правила выборов. Что здесь не так с точки зрения Конституции?

Голосование за поправки

Фото: Светлана Виданова / «Новая газета»

Говоря об этом голосовании, которое многие называют юридическим недоразумением, нужно все же определиться, что это такое по своей сути.

Ответ на данный вопрос может быть только один:

мы имеем дело с референдумом, проводимым по особым правилам. Да-да.

И не надо кривить душой. Именно так и есть. Потому что сколько баян гармонью ни называй, он все равно остается баяном.

Потому что с точки зрения Конституции (части 1 и 2 статьи 32) граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей только двумя способами: поучаствовать в референдуме и в выборах. А референдум по определению — это всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения (статья 1 ФКЗ «О референдуме…» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ в ред. от 18.06.2017).

То есть ровно то, что нам сегодня предложено. Никаких других «исключительных и уникальных процедур, которые именуются «всенародным голосованием» (Э.А. Памфилова), никаких плебисцитов и прочих «одобрямсов» Конституцией не предусмотрено, и никто их не имеет права изобретать. Потому что разрешено только то, что разрешено.

Да и опыт проведения референдумов по специальным правилам, отличным от закона, у нас тоже есть. Ведь именно так принималась Конституция 12 декабря 1993 года — по указу президента, а не по закону.

В действующем ФКЗ «О Референдуме» (часть 2 статьи 3) сказано: «Порядок и сроки подготовки и проведения референдума устанавливаются настоящим Федеральным конституционным законом, иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных настоящим Федеральным конституционным законом».

И дальше мы видим, что в этом самом «настоящем» законе (статья 30) для ЦИК установлено множество всяких полномочий. Эта комиссия организует подготовку, осуществляет контроль, обеспечивает единообразное применение, оказывает правовую, методическую и организационно-техническую помощь, рассматривает жалобы, распределяет средства, регистрирует, утверждает формы документов и образцы печатей, информирует, определяет результаты референдума и осуществляет их официальное опубликование и пр.

Но! Там ни слова нет о ее праве устанавливать порядок голосования. И это вполне закономерно, потому никаким другим актом, кроме закона, он установлен быть не может. В законе четко сказано, что «порядок и сроки назначения референдума устанавливаются Федеральным конституционным законом» (часть 2 статьи 3 ФКЗ «О референдуме…»). А ЦИК, как известно, законов у нас не принимает.

То есть депутаты не имели права передавать свои исключительные полномочия ЦИК, а ЦИК не имела права их принимать. Хотя бы потому, что ее статус и функции четко определены законом. По закону она только организатор, а не регулятор. Более того, организатор только и исключительно выборов и референдума (часть 1 статьи 21 ФЗ «Об основных гарантиях…»), не имеющий отношения к каким бы то ни было другим видам голосования.

Новые правила организации голосования

Здесь произошло примерно то же самое. Но начну я все же с того, что

избирательное законодательство в нашей стране — это самая несчастная и самая часто изменяемая часть законодательства.

Фото: Светлана Виданова / «Новая газета»

Всего за период с 1994 года по настоящее время во все наши избирательные законы (три редакции закона «Об основных гарантиях…», четыре редакции закона «О выборах депутатов…» и закон «О политических партиях») было внесено 2641 изменение с учетом уже вступивших в силу майских поправок (посчитал Евгений Порошин).

Поправки вносятся с регулярной периодичностью перед каждым электоральным циклом, а их содержание напрямую зависит от уровня электоральной поддержки партии власти и ее сателлитов (партий системной оппозиции).

На сей раз, пользуясь отвлечением всеобщего внимания на борьбу с пандемией, депутаты обрушили на наши головы целых три блока поправок общим числом 91 во все три избирательных закона***. То есть

одновременно почти сотня поправок, и пусть эксперты помучаются. Где уж там обычному гражданину разобраться что к чему!

Каждый раз изменения направлены на обеспечение неизменности состояния официальной парламентской палитры и на недопуск на политическую арену иных участников. Обычно это делается путем усложнения порядка регистрации несистемных активистов. Но здесь я умышленно опускаю анализ всех свежеиспеченных ограничений избирательных прав граждан. О них уже много сказано, в том числе и в «Новой газете». С их причинами и целями все понятно — это акт устрашения.

Но в современных условиях депутатам, у которых размер пенсии зависит от количества созывов, проведенных ими в парламенте, этого показалась мало. Поэтому они решили покрепче подстраховать свою несменяемость и не только создали условия неучастия в выборах всех тех, чья точка зрения на российскую действительность отличается от депутатской, но и предельно расширили возможности для фальсификаций результатов в условиях неконтролируемого голосования. Только вот сделать это они решили чужими руками.

В Конституции сказано однозначно: порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливаются федеральными законами (часть 2 статьи 96). И никак иначе. Это, конечно, не самая лучшая отсылка, позволяющая манипулировать принципами, но все же довольно четкая — весь порядок во всех его деталях определяется парламентом в специальной законотворческой процедуре.

Но депутаты рассудили по-своему. Они решили не заморачиваться с деталями, а просто безмерно расширили полномочия ЦИК, передав комиссии часть своей конституционной компетенции. И теперь значительная часть порядка будет регулироваться не законом, а инструкциями этого своеобразного органа, называемого в народе министерством по выборам, но на самом деле не имеющим отношения к органам государственного управления. Чувствуете разницу?

И в Конституционном суде эти правила не обжалуются, потому что — не закон. Такая вот хитрая манипуляция компетенцией через отсылку на отсылку.

Так как же будем голосовать?

Для голосования по поправкам правила уже установлены (Постановление ЦИК РФ от 20.03.2020 № 244/1804-7). Тут отличий от обычных выборов последних лет немного, кроме некоторого расширения возможностей досрочного голосования и никому не понятного дистанционного электронного голосования, которое не обязательно, но может проводиться по решению избирательной комиссии субъекта Федерации по согласованию с ЦИК. Правила этого действа будет устанавливать комиссия субъекта опять же по согласованию с ЦИК.

То есть мы не знаем, ни что это такое, ни будет ли оно, ни как это будет, если все-таки будет. Не зря шутили в соцсетях, что

мы сможем кивнуть, сидя на диване перед компьютером, и это каким-то образом будет зафиксировано.

А вот в отношении выборов, которые начинаются в регионах с осени этого года и выборов в Госдуму-2021, депутатские фантазии разыгрались не на шутку. Чего тут только нет! Массовое досрочное (читай неконтролируемое) голосование в самых разных вариациях, дополненное голосованием на территориях и в местах, пригодных к оборудованию для проведения голосования (на придомовых территориях, на территориях общего пользования и в иных местах), дистанционным электронным голосованием и голосованием по почте.

Причем из закона мы больше никаких подробностей не узнаем — все отдано на откуп неполномочной решать такие вопросы ЦИК.

Добавлю только, что, на мой взгляд, Россия пока категорически не готова к проведению какого бы то ни было дистанционного электронного голосования. Этого нельзя делать на существующих платформах по имеющимся правилам. Либо доступы к платформам надо полностью обнулять и создавать заново либо вводить более сложные и более достоверные системы верификации избирателей. Я полностью согласна с мнением Елены Дубровиной — для нас спасением будет отладка процесса подведения итогов голосования в традиционном формате. И только после этого, в далеком будущем, можно говорить о цифровизации.

  • Автор — доктор юридических наук, адвокат, — специально для «Новой»
* См., например, указы от 27 мая 1996 г. № 784 «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации»; от 4 ноября 1994 г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» (п. 4); от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы».
** См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом». \\ Собрание законодательства РФ, 1996. № 19. Ст. 2320.
*** Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (о возможности отложения голосования в связи с введением режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации); Федеральный закон от 23.05.2020 № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (об ограничении пассивного избирательного права); Федеральный закон от 23.05.2020 № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о дистанционном, досрочном и надомном голосовании и сборе подписей).

Делаем честную журналистику
вместе с вами

Каждый день мы рассказываем вам о происходящем в России и мире. Наши журналисты не боятся добывать правду, чтобы показывать ее вам.

В стране, где власти постоянно хотят что-то запретить, в том числе - запретить говорить правду, должны быть издания, которые продолжают заниматься настоящей журналистикой.

Ваша поддержка поможет нам, «Новой газете», и дальше быть таким изданием. Сделайте свой вклад в независимость журналистики в России прямо сейчас.

Топ 6

Яндекс.Метрика
Вы можете просто закрыть это окно и вернуться к чтению статьи. А можете — поддержать газету небольшим пожертвованием, чтобы мы и дальше могли писать о том, о чем другие боятся и подумать. Выбор за вами!
Стать соучастником

К сожалению, браузер, которым вы пользуйтесь, устарел и не позволяет корректно отображать сайт. Пожалуйста, установите любой из современных браузеров, например:

Google Chrome Firefox Opera