Во время последней «прямой линии» президент, желая «подколоть» главу Счетной палаты Алексея Кудрина, заявил, что тот «дрейфует в сторону Сергея Глазьева». Прозрачный намек на то, что подобные взгляды во власти сегодня не приветствуются.

Даже бывшие идеологические союзники Глазьева в какой-то момент сочли, что от аффилиации с ним больше минусов, чем плюсов. «Ставить его подпись под нашей программой было ошибкой. Позитивной роли это не сыграло, а негатив от СМИ по этому поводу был огромным», — говорит «Новой» один из членов Столыпинского клуба, пожелавший остаться анонимным.

Советники президента по экономике в администрации президента (АП) — должность, по сути, номинальная. В отличие от помощников, которые, наоборот, считаются крайне влиятельными людьми. Например, занимающего этот пост Андрея Белоусова называют одним из авторов «майского указа», который задает концептуальные рамки для деятельности правительства на ближайшие пять лет.

«Если советники обычно видят президента раз в год на каком-нибудь официальном мероприятии, то помощники из АП по статусу эквивалентны вице-премьерам», — говорит политолог Дмитрий Некрасов, работавший в экспертном управлении администрации президента.

Однако уход Глазьева свидетельствует не только о том, что Владимиру Путину надоели предложения залить экономику эмиссионными деньгами. Более важный сигнал в том, что в России уже нет запроса на любую альтернативную повестку в экономической политике.

Всадники бюджетной стабильности

Еще недавно аналитики рассуждали о конкуренции между «партией стабильности» и «партией роста», «системными либералами» и «дирижистами». Но за последние несколько лет все эти полумифические обитатели Белого дома оказались союзниками, а возглавило этот новый объединенный лагерь усиленное Министерство финансов.

Экономический курс правительства стал настолько общепринятым, что ему больше не нужны критики ни слева, ни справа. Любой, кто покушается на сложившийся консенсус, автоматически приравнивается к сторонникам «глазьевщины» и лишается права на экспертное мнение.

Собеседники, с которыми поговорила «Новая газета», единодушны:

Среди министров встречаются люди разных амплуа: «бухгалтер», «коммерсант», «кабинетный ученый», «аппаратный тяжеловес», «молодой инвестбанкир». Но все они действуют в рамках общей логики, которую проще всего выразить в коротком перечне макроэкономических «священных коров»:

1. Бюджетная консолидация (профицит бюджета свыше 3% ВВП).
2. Жесткая монетарная политика (ключевая ставка ЦБ — 7,25%).
3. Таргетирование инфляции (прогноз — 4,3% по итогам года).
4. Накопление резервов (объем ФНБ — почти 8 трлн рублей).

Политические институты в России давно не являются местом для дискуссий, а вот экономические структуры чуть дольше оставались открытыми для разных точек зрения. «Сейчас сложилась беспрецедентная ситуация: еще никогда в истории современной России жесткая бюджетная и кредитно-денежная политика не была для властей таким безусловным приоритетом», — говорит экономист, президент партнерства «Новый экономический курс» Михаил Дмитриев.

Кажется, что российские экономические чиновники просто адаптировали к непростым «геополитическим условиям» рекомендации Международного валютного фонда по мерам жесткой экономии для развивающихся стран. Но за этим с виду нейтральным и технократическим рецептом скрывается конкретный политический выбор.

Например, после кризиса 2008 года Кремль действовал прямо противоположным образом: провел валоризацию пенсий, не дав упасть реальным доходам населения ценой дефицита бюджета в 10% ВВП по итогам двух лет. А сейчас приоритеты государства носят строго оборонительный и мобилизационный характер.

говорит политолог Татьяна Становая.

Кто стал архитектором новой экономической политики России и как этим людям удалось «продать» свое видение руководству страны? «Новая газета» поговорила об этом с экспертами и непосредственными участниками событий.

Крафтовое государство

В России есть три основных центра формирования экономической политики: Минфин, Центробанк и Минэкономразвития. ЦБ отвечает за инфляцию (до 2014 года отвечал еще и за курс рубля), Минфин — за бюджет, Минэкономики — за темпы экономического роста.

Конфликты между ними неизбежны, поскольку у них разный KPI, говорит Дмитрий Некрасов: «Для Минэкономики это развитие, которое, как правило, требует экспансионистской бюджетной политики: мы тратим деньги, чтобы развиваться. У Минфина противоположная задача — сбалансировать бюджет. Он пытается увеличивать налоги, не давать деньги другим ведомствам, снижать затраты».

К Минфину, распоряжающемуся государственной казной, всегда бегали на поклон все остальные чиновники, вспоминает Алексей Ведев, занимавший должность замминистра экономики до февраля 2017 года.

«Когда я работал в правительстве, у нас регулярно были споры с Минфином и ЦБ. Например, в 2016 году коллеги из Минфина очень настойчиво рекомендовали нам поправить цифры макроэкономического прогноза. А мы возражали против того, чтобы приоритет правительства состоял только в формировании бюджета», — рассказывает экономист.

Такое разделение обязанностей внутри правительства так или иначе характерно для большинства стран. Российская специфика в том, что формальные институты здесь не играют особой роли по сравнению с возможностью «зайти к президенту». «Это «крафтовое» государство, полномочия в котором распределяются ситуативно. Здесь функции следуют за людьми, а не наоборот», — считает политолог Константин Гаазе.

Министры в России — не самостоятельные политические фигуры, которые несут ответственность перед избирателями, а технические специалисты, «лица отрасли».

Политбюро осуществляло политическое руководство и обеспечивало единство курса. Сейчас примерно то же самое с той лишь разницей, что нет идеологии и партии, но есть кланы и ближний круг», — говорит Некрасов.

Помимо того, что каждый новый состав кабмина обладает собственной неформальной конфигурацией, в выработку экономического курса регулярно вмешивается администрация президента. В большинстве западных стран администрации занимаются профильной деятельностью, то есть обеспечением деятельности президента, но в России АП больше похожа на аппарат ЦК, которому она и преемствует, считает Некрасов.

В АП есть множество департаментов и управлений: юридический блок, контрольное управление, управление по международным делам и, наконец, экспертное управление, которое в лице помощников президента курирует экономическую политику, частично дублируя при этом функции Минфина и Минэкономразвития. «Экспертное управление всегда было условным Минэком внутри АП. В отдельные периоды именно оно выступало центром формирования экономической политики», — рассказывает «Новой» бывший чиновник экономического блока.

Но практически любую должность в правительстве затмевает могущество глав госкорпораций. Должность министра рассматривается многими чиновниками как трамплин для последующей монетизации, говорит бывший сотрудник Минэкономики:

«Для любого чиновника госкорпорация — это настоящая Вальхалла, — подтверждает источник из крупной госкорпорации. — Потому что работа оценивается по рынку. Посмотрите на РЖД или Росатом — это государства в государстве — свои институты, автопарки, школы, детсады, поликлиники, целые территории, города. Такие топ-менеджеры, как Сечин, Чемезов, — это люди, которые управляют огромным хозяйством, распоряжаются миллиардами, от которых зависят сотни тысяч, миллионы граждан. Это еще и огромная ответственность».

А иногда, как показали события последних лет, руководители госкорпораций еще и вершат судьбы «обычных» министров.

Последний тяжеловес

В сбалансированном правительстве экономические ведомства уравновешивают друг друга, не допуская перекосов в принятии решений. Однако несколько лет назад появились признаки того, что баланс разных «ветвей» экономической власти в России нарушен. Сильнее всего это почувствовали в Минэкономразвития, говорят собеседники «Новой» в министерстве.

Примерно в 2016 году, по свидетельствам нескольких собеседников «Новой», позицию Минэкономики фактически перестали учитывать. Глава ведомства Алексей Улюкаев был крайне недоволен, когда руководство страны осенью 2016 года попросило его «взять ластик и внести беспрецедентные правки» в макропрогноз для проекта бюджета по требованию Минфина, говорит источник, работавший в тот период в Минэкономики.

Улюкаев, который привык стоять на своем и временами спорил даже с президентом страны, категорически отказался. За несколько дней до первого чтения бюджета министра арестовали.

Основная версия появления «дела Улюкаева», впрочем, связана не с подготовкой проекта бюджета, а с куда более опасным мероприятием — приватизацией пакета акций «Роснефти». В первом акте этой спецоперации приняли участие российский банк ВТБ, швейцарский нефтетрейдер Glencore и катарский суверенный фонд QIA.

Во всех нюансах этой сделки до сих пор невозможно разобраться, но общий смысл, предположительно, состоял в следующем: иностранным компаниям за щедрые комиссионные передали на временное хранение пакет акций «Роснефти», чтобы глава госкомпании Игорь Сечин смог отчитаться об успешном выполнении планов по приватизации и в нужные сроки перечислить вырученные средства в федеральный бюджет.

Однако Улюкаев отказался согласовывать сделку по фактическому самовыкупу «Роснефти», подразумевавшую привлечение капитала от ВТБ — во-первых, из принципиальных соображений, во-вторых, из-за нежелания участвовать в сделке, которую он считал притворной, а значит, потенциально противозаконной.

«Они (противники этой схемы, к которым помимо Улюкаева относят бывшего вице-премьера Игоря Шувалова. —Ред.) говорили: давайте сделаем самовыкуп со счетов «Роснефтегаза», перераспределим депозит, положим в казначейство — и все. Да, Сечин будет не совсем в белом, но зато сделка прозрачная. Но вместо этого Улюкаев просто оказался в тюрьме», — говорит «Новой» источник, знакомый с ходом событий.

После победы Сечина в этой схватке Улюкаев поехал к президенту и положил ему на стол заявление об отставке.

Вскоре министр оказался в тюрьме по обвинению в получении взятки — знаменитой «охотничьей корзинки» Сечина, в которой вместе с колбасой лежали меченые $2 млн.

Улюкаев — кабинетный ученый из ленинградской экономической школы, в правительстве он был не на своем месте, считает Гаазе. «У него было немного искаженное представление о собственном месте в истории. Он думал, что есть некий несгораемый объем заслуг с 1989 го­да (Улюкаев был правой рукой Гайдара в его правительстве. — Ред.), но оказалось, что это не так. Не хватало понимания, с кем ты сел играть в карты».

Арест Улюкаева стал финальным аккордом в дискуссиях на тему, какой макроэкономический курс нужен России. «Это был последний тяжеловес во главе Минэка», — говорит бывший сотрудник министерства.

Кабмин на грани нервного срыва

Каким бы влиянием ни обладали противники Улюкаева, подобная спецоперация не была бы возможной, не будь Минэкономики к осени 2016 го­да уже достаточно ослаблено в тяжелой аппаратной борьбе. Дело в том, что повестка, за которую традиционно отвечало ведомство — либерализация экономики, приватизация госкомпаний, привлечение прямых иностранных инвестиций, улучшение делового климата, — за пару лет превратилась для Кремля практически в табу.

«Все эти идеи в какой-то момент стали в правительстве моветоном», — вспоминает экс-сотрудник Минэкономики.

Произошло это в связи с внешнеполитическим и бюджетным цунами, который накрыл Россию в 2014 году. После падения цен на нефть в экономическом блоке правительства наступила паника. «Все ходили и говорили: пришла сланцевая революция, все пропало», — вспоминает источник «Новой».

Сотрудники министерств не знали, что делать, а Центральный банк проводил экстренные ночные заседания. «В 2015–2016 годах во время бюджетной консолидации мы работали буквально на грани, — признается чиновник из Минфина. — Сила воздействия шока была сопоставима с концом 1980-х, когда развалился СССР. Мы совершили подвиг, сумев не «провалиться» в глубочайший экономический кризис».

«У властей два приоритета: статус государства на внешней арене и социальная стабильность. Оба требуют денег. Соответственно, единственное требование к экономике — генерировать тот объем капитала, который необходим для финансирования этих двух приоритетов», — говорит бывший чиновник Минэкономики.

Кроме внешних угроз важную роль в этом процессе сыграл опыт «лихих 1990-х»: считается, что дефолт 1998 года стал для Владимира Путина главным практическим уроком по макроэкономике. Важны также примеры других стран, которые не смогли укрепить свою финансовую систему и попали в зависимость от внешних сил, полагает Михаил Дмитриев. «У властей перед глазами пример Турции, на которую очень легко давить извне. Путин не хочет видеть Россию в таком же положении», — говорит экономист.

И правда, своей цели — повышения устойчивости финансовой системы к внешним шокам — она достигла на пять баллов из пяти возможных. Неслучайно Россия регулярно попадает в число «любимчиков» МВФ и рейтинговых агентств, обгоняя большинство стран по степени жесткости макроэкономической политики.

«За последние пять лет ни одна страна в мире не сделала такого рывка в плане устойчивости бюджета: резкого сокращения бюджетных расходов, серьезного повышения доходов. У нас в 2013 году при цене на нефть в $110 за баррель бюджет был дефицитным. А в 2018 году — профицитным на 2,6% ВВП при цене $70 долларов за баррель, сбалансированным — при цене $56—59», — восхищается Некрасов.

Проблема в том, что генерировать развитие эта конструкция не может по определению, а демонтировать ее теперь крайне сложно. «Контуры макроэкономической политики поменять невозможно, она ковалась годами в тяжелой борьбе. Она работает, и если ее сломать, то сломается все на свете», — считает Гаазе.

Первый среди технократов

Один из хранителей этой конструкции — глава Минфина и по совместительству первый вице-премьер Антон Силуанов. Минфин обладает правом вето практически на все решения экономического блока, а сам Силуанов пользуется полным кредитом доверия со стороны президента.

По словам источника «Новой» в аппарате правительства, Силуанов — это «технократ, трудоголик, который все делает своими руками и не стремится быть политиком». При этом критики называют главного финансиста России «бухгалтером» и «серым чиновником».

Силуанов был вполне доволен своей карьерой и на должности министра финансов, но в мае 2018 года президент «огорошил» его дополнительной ответственностью, поручив заниматься не только бюджетом, но и экономическим развитием. Отвечать за экономику Силуанова назначили в качестве нейтральной и компромиссной фигуры между Кудриным и Белоусовым, говорят собеседники «Новой» в правительстве.

Прошлой весной до последнего момента все ожидали, что новый кабмин возглавит Белоусов, а Кудрин пойдет вместо него в АП по экономическим вопросам, рассказывает источник «Новой». «Но Медведеву удалось убедить Путина сохранить его на позиции премьера», — говорит он.

Скорее всего, этот план был изначально обречен на провал. Премьер-министра как самостоятельной политической фигуры в российской системе управления не предусмотрено — эту функцию берет на себя сам президент. «Медведев, конечно, не марионетка, но самостоятельных решений не принимает. Он существует как бы в «спящем режиме» и играет вдолгую», — говорит Гаазе.

То, что Путин не потерпит в своем окружении сильных политических фигур, стало понятно еще 15 лет назад, рассказывает бывший премьер-министр России Михаил Касьянов.

«После того как Путин отправил правительство в отставку, я сразу сказал ему: вам ведь нужен премьер-министр, который будет заниматься экономической политикой, Фрадков для этой роли не подходит. На что Путин мне ответил: «Я сам буду таким премьер-министром».

считает политик.

Кудрин никак не вписывался в роль технического премьера, он обязательно «мутил бы воду», создавал конфликты, всех раздражал, говорит политолог Татьяна Становая: «Президент не хочет отвлекаться на разруливание внутренних разборок».

По этим же причинам проход в правительство оказался закрыт и для Белоусова. «Он идейный, у такого человека распорядительной подписи быть не должно, потому что Белоусов, в отличие от многих других, начал бы ей пользоваться», — считает Гаазе.

Силуанов — это Кудрин без политической составляющей, говорит экономист Владимир Милов, работавший в правительстве в начале нулевых. В макроэкономическом плане Силуанов стал продолжателем реформ Кудрина, который до своей отставки в 2011 году тоже совмещал должности министра финансов и первого вице-премьера. А в политическом — технократ, который не пытается предлагать Путину свои идеи и навязывать политический выбор.

«В отличие от этого Кудрин, который когда-то был начальником Путина, считал себя вправе приходить и что-то ему советовать, что президенту очень не нравилось», — говорит Милов.

Человек без аппарата

После того как глава Минфина стал вице-премьером и получил мандат на управление экономическим курсом, функционал Минэкономразвития резко сжался. «Если раньше в Минэкономразвития были люди, готовые отстаивать наши идеи, то сегодня это министерство существенно потеряло свое влияние, я его просто не вижу», — говорит Алексей Ведев. «Замминистра Минфина сейчас равняется по весу главе Минэкономики», — оценивает собеседник в правительстве.

Расклад, при котором вопросы обеспечения стабильности и стимулирования роста находятся в руках одного человека, далеко не всем кажется оптимальным.

говорит бизнес-омбудсмен и экс-кандидат в президенты от «Партии роста» Борис Титов.

Сейчас Силуанов больше внимания уделяет нацпроектам и «реальной экономике»: общается с бизнесом, ездит по регионам, рассказывает источник в правительстве. «Большая часть его рабочего графика связана с реализацией нацпроектов. Первый вице-премьер «прется» от этой работы, у него меняется оптика», — говорит он.

При этом нынешний министр экономики Максим Орешкин, в прошлом — инвестбанкир из банка ВТБ и сотрудник Минфина, и сам сыграл ключевую роль в формировании новой макроэкономической идеологии правительства. «Орешкин занимался кредитными рейтингами, а в 2015 году удачно попал в нерв — продал руководству страны идею макростабильности и бюджетной консолидации», — говорит бывший сотрудник Минэкономики. Значительный вклад Орешкина в разработку «бюджетного правила» «Новой» подтвердил и собеседник в Минфине.

На первых порах у «минфиновца» Орешкина не было ни аппаратного веса, ни собственной команды — все ключевые заместители Улюкаева ушли вместе с ним. «После ареста Улюкаева в министерстве творился полный ахтунг», — говорит источник «Новой». Вскоре основные департаменты ведомства тоже заняли выходцы из Минфина. Орешкин был своего рода «мягким прикомандированным» от Минфина, говорит Владимир Милов.

Поскольку 35-летний министр проскочил многие карьерные ступени, некоторые коллеги по правительству изначально смотрели на него косо, рассказывают собеседники «Новой». Нехватка политического веса ярко проявилась во время весеннего правительственного часа в Госдуме. Тогда Орешкин, отчитываясь о выполнении «майского указа», получил беспрецедентную отповедь от депутатов за «плохую подготовку».

Незадолго до этого эпизода в ответ на вопрос о своих президентских амбициях Орешкин ответил, что не исключает такого сценария. Именно этот не вполне осторожный комментарий стал катализатором атаки со стороны Госдумы, считает политолог Татьяна Становая. «Это была чистой воды игра Володина. Орешкин подставился, и Володин хотел показать: мы тут работаем, пока кто-то пиарится. При этом Орешкина еще можно «бить», а вот с Силуановым такое, скорее всего, не прошло бы», — говорит эксперт.

Недовольство молодым карьеристом высказывали не только депутаты. «Он может обидеть нечаянно, иногда относится к старшим коллегам без уважения и халтурит», — говорит собеседник «Новой». Как только Орешкин стал министром, он не хотел кооперироваться, «забывал, кто его взрастил», рассказывает еще один чиновник.

Прошлое финансиста и давление коллег пока не дают Орешкину превратиться в еще одного тяжеловеса в пантеоне министров экономики. Все предыдущие руководители ведомства — Греф, Набиуллина, Белоусов, Улюкаев — были мощными фигурами, которые отстаивали свои взгляды на то, какой должна быть российская экономика, утверждают источники «Новой». Греф, например, постоянно предлагал президенту свежие идеи и не боялся попасть в опалу.

«Это человек, с которым ночью летишь через Атлантику, а он просыпается, всех будит и говорит: «Так, мы что-то делаем не так». То есть он реально переживал за тему экономического роста», — вспоминает Милов.

В те времена Министерство экономики играло роль офиса, в котором вырабатывалась позиция министра, оформлялась, подвергалась стресс-тестированию в формате диалога с другими ведомствами, говорит экс-замминистра экономики.

сетует он.

Более матерые конкуренты Орешкина в поле экономической политики прекрасно чувствуют его слабые места. Глава Комитета Госдумы по налоговой политике Андрей Макаров, например, выступил в июне с обличительной речью, в которой обвинил Минэкономики в превращении из «штаба экономических преобразований, обеспечивавшего 10% роста», в ведомство без собственной позиции.

«Чикагским мальчикам» не пройти

Проблема не столько в личности конкретного министра, сколько в историческом моменте, когда он оказался на своей должности. Орешкин сильно ограничен контурами действующей политической системы: реальные приоритеты экономического развития не может изменить никто, кроме президента. «Министры — это бойцы, которые выполняют указания своего командования. Есть приказ — нужно сделать», — поясняет источник в правительстве.

«Правительство, которое фронтует Медведев, — это правительство мальчиков для битья. Всегда так было и будет, это нормальная путинская педагогика», — говорит Гаазе.

Министра замучили текущими проблемами вроде деятельности Росстата, к тому же он должен работать в рамках текущей экономической модели, в том числе оправдывать повышение налогов, говорит Борис Титов. Однако у Орешкина тоже «меняется оптика».

«Сейчас Орешкин, на мой взгляд, начал меняться. Он должен понять: чтобы быть сильным министром, надо вырабатывать свою точку зрения и продвигать ее. Надеюсь, он сможет выступить с какой-то программой», — говорит бизнес-омбудсмен.

Когда Орешкин только пришел на должность, это действительно выглядело как поглощение Минэкономики со стороны Минфина, говорит Становая. «Но это лишь видимость. Орешкин — технократ, а технократы — это «мистеры Смиты», они ничьи».

Однако какой может быть собственная программа министра экономики в нынешних условиях экономической засухи — представить сложно.

За последние 20 лет Россия прошла путь от реформаторского драйва начала нулевых до ультраконсервативного экономического курса после 2014 года. «В экономической политике все остановилось примерно с 2005 года, мы только ходим по кругу. Кудрин все это время продолжал настраивать финансовую систему, где-то подкручивал налоги, где-то что-то еще. Но в базовом плане ничего не менялось», — говорит Касьянов.

Время от времени продолжают открываться «окна возможностей» — короткие промежутки времени, когда разные группы пытаются повлиять на вектор развития страны. Последняя такая форточка для «системных либералов» открылась перед президентскими выборами 2018 года, когда правительство предъявило запрос на программу реформ. Но быстро захлопнулась от сквозняка высоких цен на нефть и социального недовольства, связанного с повышением пенсионного возраста.

Собеседники «Новой» затрудняются назвать хотя бы одного человека в правительстве, который готов был бы отстаивать повестку развития. Алексей Кудрин, который целился не ниже уровня Минфина, оказался всего лишь в Счетной палате. «Сейчас Путин поставил Кудрина на место, куда, по его мысли, он и должен был в итоге прийти, — в Счетную палату, то есть считать деньги», — говорит Касьянов.

«Для него это способ вернуться во власть, не важно, на какое именно место. Он хочет сделать со Счетной палатой примерно то же самое, что Греф сделал со Сбербанком», — говорит источник в правительстве. Но какой будет выхлоп от этих попыток — пока неизвестно, признает он.

С реформами, в том числе с программой Кудрина, ничего не вышло, потому что Путин не захотел заниматься систематизацией полученных предложений. «В феврале 2018 года эта форточка для системных либералов окончательно захлопнулась», — говорит Становая.

Свою роль Путин видит в том, чтобы сделать конечное решение «сбалансированным». «Президент — арбитр, всегда всех слушает», — говорит собеседник в правительстве. В результате даже если от проекта реформы остаются какие-то элементы, то узнать в этих обрывочных мерах первоначальный замысел авторов практически невозможно.

Таков стиль работы президента, полагает Гаазе: «Вы приносите ему внятное, комплексное решение, а он говорит: так, вот сюда мы рыбу завернем, а все остальное — в корзину». Неприятие комплексных реформ связано со страхом попасть в заложники к «чикагским мальчикам» — экспертам в очках, которые рулят экономикой по известным только им законам и формулам. «В России не должно быть других победителей, кроме президента», — говорит политолог.

Поэтому и получается, что, даже если во власть попадают сильные лидеры с собственным взглядом на мир, они не могут ничего сделать из-за требований политической прагматики.

резюмирует один из собеседников «Новой».