В переходный период может возникнуть возможность для судебной реформы. Это вторая в серии из трех публикаций, рассказывающая о том, как ее провести. В ней говорится о шагах, которые надо совершить в первую очередь, чтобы сделать судей независимыми. Первую публикацию, рассказывающую о нынешнем состоянии судебной системы, читайте здесь.

Публикация основывается на главе из книги «Платформа нормализации: возвращение будущего» и является частью одноименного проекта. Обсуждение материалов проекта планируется на канале «Страна и мир — YouTube». Материалы проекта будут доступны на сайте «Что делать».

Первыми шагами в реформе судебной системы должны стать освобождение судей от власти председателей судов и люстрация. Обновленным судам придется заняться преступлениями, совершенными за последние десятилетия.

Некоторые из предлагаемых мер просты и могут быть проведены еще «старым» парламентом, избранном при предыдущем политическом режиме. В отношении других потребуется содержательная дискуссия, которую желательно провести новым, свободно избранным парламентом.

Первоочередные меры и подготовка большой судебной реформы

Когда в России откроется возможность для преобразований, начать следует с запуска двух процессов. Первый — проведение точечных изменений в судебной системе, призванных хотя бы отчасти быстро исправить ее работу. Второй процесс, который начнется с широкого общественного диалога о том, какой должна стать новая судебная система, —подготовка большой реформы.

Эти первоочередные изменения и меры подробно описаны ниже. Они позволят создать основу для реально работающих демократических институтов, защиты прав человека, верховенства права и самоограничения власти. Судейское сообщество должно поддержать эти меры, так как они укрепляют судебную власть, повышают авторитет судей и снижают нагрузку на них, улучшая условия их работы. Наконец, эти первые шаги должны показать, что политические лидеры готовы сделать суд сильным и независимым элементом государства, ограничивающим другие ветви власти.

В то же время многие факторы, приведшие систему в нынешнее плачевное состояние, весьма глубоки и не могут быть исправлены в переходный период. Они требуют долговременных усилий и более глубокой судебной реформы. Такая реформа может быть встречена с настороженностью и даже враждебно. Чтобы реформа состоялась, важно начать диалог о ней, вовлекая не только судей, но и, шире, всё общество. Создание условий для такого диалога — одна из важных задач переходного периода.

Кого привлечь к этому обсуждению? Важно говорить с рядовыми судьями, исследователями судебной системы и правоприменения, практикующими юристами, экономистами, социологами, политиками, представителями общественных объединений и бизнеса.

Чтобы снять возможные опасения судей, можно сразу декларировать, что реформы не предполагают отмены или умаления их социальных гарантий, снижения гарантий неприкосновенности и безопасности для судей, увеличения их нагрузки. Люстрация может затронуть только судей, участвовавших в государственном терроре. Это позволит сохранить лояльность судей и их готовность обсуждать реформу, нивелирует их страх потерять привилегии. Сейчас он мешает судьям критиковать положение дел в судебной системе.

О начале обсуждения судебной реформы можно объявить на Всероссийском съезде судей. Институциональной рамкой диалога может стать созданная правительством комиссия по судебной реформе и обеспечению независимости судов.

Принципы преобразований переходного периода

В переходный период реформы могут основываться на неформальном соглашении между новой политической элитой, гражданским обществом и судебной властью. Это соглашение может состоять из трех пунктов.

Первое. За судейским корпусом сохраняются нынешние права и привилегии. Создаются условия для повышения независимости судей. Это станет основой для лояльного отношения судей к реформе системы.

Второе. Люстрация в отношении судей не должна быть сплошной, она коснется лишь тех, кто лично участвовал в государственном терроре.

Третье. Изменения в переходный период должны показать, что обновленные суды станут одной из институциональных гарантий неповторения в России ситуации, которая привела к той ситуации, что мы имеем.

Важный и быстрый шаг: восстановить юрисдикцию ЕСПЧ

России в переходный период следует вернуться в международные органы по правам человека, в том числе, рассматривающие индивидуальные жалобы. В частности, надо будет максимально быстро присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и вернуться в Совет Европы.

Полноценное возвращение в юрисдикцию ЕСПЧ потребует согласия государств — членов Совета Европы, и нет оснований предполагать, что это согласие будет получено быстро. Однако независимо от момента возвращения в Совет Европы необходимо исполнить все постановления ЕСПЧ, принятые по жалобам против России как до 15 марта 2022 года (когда Россия перестала их исполнять), так и после. Должны быть выплачены назначенные судом компенсации за нарушения прав человека, пересмотрены российские судебные решения и реабилитированы осужденные.

Имплементация постановлений ЕСПЧ, а также решений других международных органов — например, договорных органов ООН — станет наиболее убедительным способом продемонстрировать стремления и возможности России к изменениям.

Изменение процедуры назначения судей и функции председателей судов

Для повышения независимости судей надо изменить систему их назначения. Судьи проходят через нее, если хотят попасть в вышестоящий суд, стать председателями суда или их заместителями.

Представителей силовых структур необходимо вывести из президентской комиссии по кадрам, которая занимается назначением и отставкой судей. Сейчас в ней есть представители ФСБ, МВД, прокуратуры и Росфинмониторинга. Также силовиков (включая бывших) нужно перестать назначать в квалификационные коллегии судей.

Высшей квалификационной коллегии следует дать право преодолевать отказ президента назначать судью или длительное нерассмотрение им кандидатуры судьи. В отсутствии такого права президентский фильтр способствует «самоцензуре»: квалификационная коллегия не рекомендует не «проходных» судей. Нужно регламентировать рассмотрение рекомендованных кандидатур президентской комиссией по кадрам, сделав ее работу максимально публичной и дав возможность обжаловать ее решения в суде.

Должно быть исключено формальное и неформальное участие председателей судов (включая Верховный) в назначении судей. Квалификационные коллегии не должны учитывать опыт работы в правоохранительных органах как преимущество кандидата. Судьям необходимо дать информацию, которая есть о них у правоохранительных органов («досье»).

Важным шагом в этот период должно стать изменение статуса председателей судов и их замов. Формально председатели организуют работу суда, утверждают распорядок, занимаются повышением квалификации судей. Это «безобидные полномочия». Однако неформальные практики позволяют председателям существенно влиять на работу судей. Нужно скорректировать роль председателей судов, снизив для них стимулы действовать в ущерб судьям.

Чтобы этого достичь, необходимо ввести выборность председателей всеми судьями суда и уменьшить их полномочия до одного года (сейчас председатели и зампреды назначаются президентом по представлению Верховного суда на шесть лет, тем самым проходя двойную проверку: при назначении судьями и при назначении на руководящую должность).

Нужно инициировать перевыборы всех председателей судов. Бывшие председатели останутся рядовыми судьями, без административных полномочий. Зампредов судов тоже следует выбирать судьями (или их может назначать председатель).

Кроме того, функция председателей должна радикально измениться. Они должны стать защитниками ценностей и принципов беспристрастного правосудия. Этого можно достичь как введением выборности председателей, которая создаст для них мотивы защищать интересы избравшего их коллектива, так и существенным ограничением их полномочий. Например, они должны лишиться возможности назначать премии судьям за счет сэкономленных средств фонда оплаты труда, участвовать каким-либо образом в назначении судей, их продвижении по службе или присвоении им квалификационных классов.

Наконец, органам судейского сообщества надо будет пресекать неформальные практики влияния председателей судов на судей. Например, попытки председателей влиять на распределение дел (сейчас эта возможность сохраняется, несмотря на применяемую в судах электронную систему), «рекомендации», как «правильно» решить дело, попытки наказать неугодных судей через дисциплинарную ответственность.

В перенастройке нуждается и роль администраторов судов. Они назначаются на должность судебным департаментом при Верховном суде по представлению председателя. При этом председатель остается в значительной степени ответственным за хозяйственные вопросы суда. В результате положение администратора двояко: он подчинен председателю, но может и влиять на него за счет связи с судебным департаментом. Одновременно он не имеет полной самостоятельности в решении хозяйственных вопросов.

Перенастройка этой системы должна позволить администратору функционировать эффективнее: председатель будет представлять коллектив судей и отстаивать их интересы, а администратор станет главной фигурой в обеспечении суда и организации работы его аппарата. Для этого администратор суда должен назначаться председателем, а не судебным департаментом. Роль последнего должна ограничиваться распределением средств, методологической помощью (обобщением лучших практик администрирования) и предоставлением унифицированных IT-решений. Как и председатель, администратор должен отчитываться перед коллективом суда.

Квалификационные коллегии

В переходный период нужно переизбрать квалификационные коллегии судей. Это центральный институт судейского сообщества, призванный обеспечивать его независимость. Однако коллегии проявляют лояльность председателям региональных судов, практически во всем соглашаясь с ними по кадровым вопросам. Поскольку во многом это связано с особенностями отбора членов коллегий, в переходный период нужно обновить их состав.

Поводом для переизбрания коллегий может стать изменение требований к их формированию.

В коллегии надо включить не только административных работников вузов, но и обычных исследователей и преподавателей.

Для избрания Высшей квалификационной коллегии потребуется созвать Всероссийский съезд судей, а региональных коллегий — конференции судей. Съезд может стать хорошей площадкой для старта обсуждения «большой» судебной реформы, о чем упоминалось в начале статьи.

Необходимо повысить финансовую обеспеченность судебной системы. Около 60% бюджета судебной системы составляют зарплаты. В последние годы зарплаты судей не растут, а выплаты помощникам судей и секретарям судебных заседаний остаются крайне низкими. Сейчас основная гарантия сохранения уровня финансирования судов — правило, что уменьшать его можно только по решению Совета судей или (при снижении более чем на 5%) Всероссийского съезда судей. Правила о росте финансирования судов в законодательстве отсутствуют. Можно на уровне закона закрепить финансирование судов в размере определенной доли доходов бюджета. Суд — это одна из трех самостоятельных ветвей власти, и закрепление в законе величины его финансирования станет одной из гарантий независимости судов.

Люстрация

В переходный период следует провести люстрацию сотрудников правоохранительных органов и судов. Ее цель — выявить тех, кто участвовал в государственном терроре, и ограничить их доступ к работе в правоохранительных органах и судах. Законы о люстрации были приняты в большинстве стран, переживавших коренные трансформации: в бывших социалистических странах, в Португалии, Боснии и Герцеговине, Косово и др.

Судебная власть, на наш взгляд, должна быть освобождена от тех, кто от имени государства совершал произвол для устрашения граждан. Это минимальное условие для восстановления доверия к судам и начала диалога о будущих преобразованиях.

Наши предложения в этом вопросе опираются на законопроект о мерах для восстановления доверия к суду и правоохранительным органам, который был подготовлен в рамках проекта «100 дней после Путина». Юридически люстрация может состоять из трех основных элементов:

1. критерии люстрации;
2. реестр лиц, которые им соответствуют;
3. перечень защищенных должностей (то есть должностей, доступ к которым закрыт для лиц, включенных в реестр).

Люстрации, как нам кажется, следует подвергнуть судьей, вынесших решения, признанные актами государственного террора. Это, например, обвинительные приговоры по уголовным делам, постановления об избрании меры пресечения, постановления об административных правонарушениях, а также отказы в удовлетворении жалоб на эти судебные акты. Признание этих решений актами государственного террора должно происходить по отдельной процедуре реабилитации жертв политически мотивированных преследований, о которой сказано ниже.

Полномочия судьи, который таким образом участвовал в государственном терроре, прекращаются в силу закона, без необходимости принимать дополнительные решения. Исключения предлагается сделать для авторов особых мнений к решениям, вынесенным коллегией из нескольких судей, а также для приговоров в суде присяжных. Бывшим судьям, освобожденным от должности в ходе люстрации, будет на 15 лет запрещена служба в правоохранительных органах и судах.

Альтернативные механизмы люстрации судей не подходят для задачи быстрого и конституционно-правомерного отстранения участников гостеррора от отправления правосудия. Прекращение полномочий по дисциплинарной процедуре практически неосуществимо в необходимом масштабе из-за круговой поруки в старой судейской корпорации и короткого (два года) срока давности. Приостановление полномочий в силу возбуждения уголовных дел о преступлениях против правосудия также может быть затруднено из-за вероятного сопротивления со стороны квалификационных коллегий.

Иностранный опыт свидетельствует, что случаи предъявления обвинений и осуждения в связи с участием судей в государственном терроре едва ли будут многочисленными. Есть еще один инструмент — прекращение полномочий Советом Федерации по представлению президента за совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи. Однако он имеет небезупречное юридическое основание — инициированные Владимиром Путиным поправки в конституцию 2020 года — и может быть применен лишь к ограниченному числу судей.

Судьба трех групп судей заслуживает отдельного комментария. Первая группа — это руководители (председатель и зампреды) Верховного суда. Для поддержки изменений в судебной системе их полномочия должны быть прекращены. Высока вероятность, что они уйдут в отставку добровольно. В качестве исключения можно освободить их от должности через решение Совета Федерации, как предусмотрено в конституционных поправках 2020 года.

Вторая группа — это судьи Конституционного суда, голосовавшие за решения, нарушающие Конституцию и нормы международного права. В отношении них также может быть использован механизм из конституционных поправок 2020 года.

Наконец, есть председатели и заместители председателей нижестоящих судов, как правило, уровня субъектов, которые являлись опорой «судебной вертикали». Многие из них попадут под люстрацию, т.к. принимали решения, признанные государственным террором.

Такие действия могут послужить поводом для расследования по подозрению в воспрепятствовании осуществлению правосудия (ст. 294 Уголовного кодекса).

Реабилитация жертв государственного террора

Люстрация судей должна быть тесно связана с устранением последствий государственного террора, т.к. судьи в нем активно участвовали. Его жертвы должны быть отпущены на свободу, права их восстановлены (реабилитация).

По действующим правилам, реабилитация осужденного возможна только при условии отмены обвинительного приговора и прекращения уголовного дела за отсутствием события или состава преступления либо его оправдания при повторном рассмотрении дела. Этот путь означает многоступенчатую процедуру. Он требует разрешения многочисленных спорных вопросов, связанных с переоценкой приговоров, которые были «законными» на момент их вынесения.

Поэтому для преодоления последствий массового государственного террора лучше подойдет специальный восстановительный механизм. Этот механизм охватывает множество проявлений государственного террора — не только привлечение к уголовной и административной ответственности, но и внесение в реестры «иностранных агентов» и «нежелательных организаций», ликвидацию общественных организаций, предъявление гражданских исков, блокировку сайтов, увольнение с работы, лишение российского гражданства.

«Политические» статьи должны быть ликвидированы парламентом сразу после смены политического режима. Принятые на их основании судебные и административные акты автоматически, т.е. без дополнительных процедур, прекратят свое действие. Судьи, вынесшие такие акты, должны попасть под люстрацию.

Но политически мотивированное преследование может быть основано на фабрикации уголовных дел и использовании общеуголовных статей. Например, когда привлекали к ответственности за вандализм, госизмену, хулиганство, насилие в отношении правоохранителей, однако реальный мотив преследования был политическим. Такими случаями будет заниматься специально созданная комиссия по восстановлению прав жертв. Она будет иметь право обращаться в суд в интересах потерпевших. Если суд признает преследование политическим, проверяемые судебные акты будут отменены, права жертв — восстановлены, а судьи — попадут под люстрацию.

Пострадавшим должно быть предоставлено полное возмещение всего причиненного вреда.

В следующей, заключительной части этого цикла мы остановимся на мерах по снижению обвинительного уклона в судах и опишем план действий в отношении судов на переходный период.

Владимир Багаев, Николай Бобринский*, Асмик Новикова

* Внесен властями РФ в реестр «иноагентов»