В недавнем письме к спикеру палаты представителей республиканцу Кевину Маккарти министр финансов Дженет Йеллен попросила как можно скорее увеличить потолок госдолга и предостерегла, что в противном случае минфин начнет снижать расходы на различные долговременные программы, чтобы сохранить средства для оперативных расходов правительства. Первым делом она пообещала сократить отчисления в пенсионные фонды госслужащих, работников государственной почтовой службы, а также приостановить ежедневные интервенции минфина на валютном рынке для поддержания курса доллара.

Партийные дрязги

Но пока республиканцы не горят желанием помогать администрации Байдена. Еще во время выборов спикера палаты представителей в начале января 2023 года лидер республиканцев Кевин Маккарти пообещал своим коллегам из консервативного крыла партии (которые в течение четырех дней и 15 туров выборов отказались за него голосовать), что в обмен на их поддержку он не даст поднять потолок госдолга без сокращения бюджетных расходов и плана по балансировке федерального бюджета в течение 10 лет.

Теперь они настаивают, что ни о каком увеличении лимита госдолга не может быть и речи, если он не будет предусматривать масштабного снижения государственных трат. В свою очередь демократы во главе с Байденом отказывается идти на уступки и обвиняют республиканцев в «экономическом вандализме», угрожающем глобальным рынкам. Ситуация зашла в тупик, т.к. предложения республиканцев точно не будут поддержаны в Сенате, который контролирует Демократическая партия.

Если демократы, приходя к власти, увеличивали бюджетные расходы на льготное здравоохранение и другие многочисленные меры социальной поддержки, то республиканцы, в свою очередь, усугубляли дефицит бюджета за счет целой серии сокращения налогов, в первую очередь, для корпораций и наиболее богатых американцев. В частности, только в этом году они одобрили законопроект о сокращении финансирования налоговой службы, который увеличит дефицит бюджета на 100 млрд долларов в течение ближайшего десятилетия.

В ответ на письмо Йеллен республиканцы готовят свои предложения с рекомендациями о том, как экономнее расходовать оставшиеся деньги. Приоритетом должны стать выплаты по долговым облигациям (крупным держателем которых являются китайские банки), пенсиям по старости и инвалидности (Social Security), государственные медстраховки для пенсионеров (Medicare), пособия ветеранам и расходы на вооруженные силы.

Таким образом,

Однако подобное письмо будет носить лишь рекомендательный характер, принудить к этому минфин можно будет только принятием законопроекта, но он точно не пройдет демократический Сенат.

Согласно опросу Data for Progress, американцы не очень внимательно следят за историей с повышением лимита госдолга, но 58% считают, что его нужно повысить, а республиканцы должны работать вместе с демократами (62%) и не должны требовать сокращения социальных расходов в качестве условия повышения лимита (72%).

От рутины к кризису

Надо сразу отметить, что достижение лимита госдолга отличается от прекращения работы федерального правительства (которое в США называют «шатдауном»). Первый означает, что правительство не может взять деньги в долг для оплаты уже утвержденных расходов, а во втором — правительство не может работать из-за отсутствия утвержденного Конгрессом бюджета. Однако превышение лимита госдолгом потенциально может грозить техническим дефолтом, если правительство не сможет выплачивать проценты по своим облигациям. Кстати, утверждение нового бюджета наверняка станет аналогичным по масштабам кризисом уже в конце лета или начале осени (работа федерального правительства пока профинансирована до 30 сентября 2023 года).

При этом США — единственная страна в мире, в которой потолок госдолга утверждают отдельным голосованием парламента. Было время, когда повышение лимита госдолга было довольно рутинной процедурой, которая проходила без особых проблем. Но со времен президентства Обамы повышение потолка стало предметом ожесточенных переговоров, в ходе которых обе партии, по сути, держали в заложниках исполнительную власть, угрожая дефолтом или прекращением работы большей части федерального правительства (шатдаун).

Другой масштабный конфликт произошел в 1995 году между президентом Клинтоном и республиканской палатой представителей. И сейчас, и в двух предыдущих случаях (1995 и 2011 годов) противостояние было между президентом-демократом и частично или полностью контролирующими Конгресс республиканцами. При Буше-младшем и при Трампе демократы помогали республиканским администрациям повысить лимит госдолга. А при Рейгане и Буше-старшем демократический Конгресс вообще придерживался т.н. «правила Герхарда» (названного в честь конгрессмена-демократа), согласно которому лимит госдолга автоматически поднимали вместе с принятием нового бюджета.

Возможные выходы

Ожидается, что из-за сложных переговоров такое положение дел может вполне продлиться до весны (Йеллен сказала, что так или иначе правительству хватит денег до начала июня). Среди левых сторонников демократов набирает популярность экстраординарное предложение минфину отчеканить платиновую монету номиналом в один или два триллиона долларов (легко найти в твиттере по хештегу#MintTheCoin), оплатив ею текущие расходы. И хотя это звучит довольно фантастично, а правительство вряд ли решится прибегнуть к подобной мере, но с точки зрения закона это вполне легально. Какие же еще остаются варианты?

• Конечно, самым простым выходом было бы простое увеличение лимита госдолга без всяких предварительных условий, как это уже неоднократно делалось в прошлом. Но сейчас такой вариант кажется не очень реалистичным. Остается и возможность для компромисса между демократами и республиканцами в виде урезания государственных расходов в обмен на поднятие лимита госдолга, вроде болезненного секвестра бюджета в 2013 году: тогда военные расходы были снижены на 7,7%, а гражданские — на 5,1%.
• Дальнейшее сокращение текущих расходов руками правительства в виде приоритезации тех или иных статей с целью протянуть подольше до повышения потолка госдолга Конгрессом, т.е. те же «экстраординарные меры», но еще более жесткие.
• Потенциально в палате представителей существует такой механизм, как discharge petition, который позволяет оппозиционной партии внести и принять законопроект в обход спикера большинством голосов. Сейчас демократы активно обсуждают эту возможность, но поскольку они в меньшинстве, им потребуется перетянуть на свою сторону часть умеренных республиканцев, которые не готовы рисковать дефолтом правительства ради продвижения своей повестки. Правда, здесь есть две трудности: законопроект должен провести в комитете 30 законодательных дней (что займет примерно два-три календарных месяца), а также действующее во фракции республиканцев неформальное «правило Хастера» — законопроект выносят на голосование, только если его поддерживает большинство конгрессменов из партии, которая имеет большинство мест в палате. Ну и, кроме того, поскольку законопроект требует поддержки обеих палат Конгресса, он может застрять в Сенате, т.к. помимо 51 голоса демократов там понадобятся голоса еще девяти сенаторов-республиканцев, чтобы обойти процедурное правило «филибастера».
• Творческая трактовка Конституции — в ч. 4 14-й поправки к Конституции сказано, что «обоснованность государственного долга Соединенных Штатов, разрешенная законом … не может быть поставлена под сомнение». Некоторые правоведы считают, что из-за этого положения лимит госдолга является неконституционным, т.к. угрожает публичному долгу США.
• Другая конституционная хитрость — согласно основному документу, президент имеет полномочия тратить, брать в долг и облагать налогами столько, сколько разрешит Конгресс. Невозможность брать в долг лишает президента выполнять две остальные функции, и он может настаивать, что они важнее, чем заимствование. Правда, как и в предыдущем случае, такие действия наверняка будут оспорены в суде. А учитывая, что в Верховном суде консерваторы сейчас имеют уверенное большинство, администрация Байдена вряд ли решится на подобный маневр.
• Финансовые лазейки — Минфин теоретически может выпустить отдельные ценные бумаги, на которые не распространяется лимит госдолга, либо продавать стандартные облигации по более высокой цене за счет более высоких процентов по ним.

Большинство из этих опций вряд ли стоит воспринимать всерьез (по крайней мере, пока), потому что обсуждаются они в основном на страницах юридических журналов и в колонках американской прессы. Конечно, президентские администрации время от времени консультируются со своими юристами на предмет того, насколько расширенные трактовки законов позволяют увеличить им простор для действий, но подобные действия требуют солидных затрат политического капитала, и далеко не факт, что они себя окупят.

Традиционно американский электорат очень не любит политиков, вносящих хаос, а партия, удерживающая правительство в заложниках отказами повысить лимит госдолга или одобрить финансирование необходимых расходов, теряет поддержку избирателей. В опросе Yahoo News/YouGov 55% респондентов сказали, что при республиканском руководстве Конгресс не функционирует, как положено, и только 25% считают, что он работает нормально.