В России на 19 000 муниципальных образований приходится примерно 192 000 муниципальных депутатов. Подавляющее большинство из них — примерно 188 тысяч — избрано по мажоритарной системе, при которой избиратели голосуют за конкретного кандидата, а не за партийный список. Большая часть из них состоит в «Единой России». Если смотреть в цифрах — 76%, или 146 857 человек.

Полномочия органов местного самоуправления прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По закону муниципалитеты обладают довольно широким спектром прав и возможностей, к примеру,

• могут создавать муниципальные предприятия и осуществлять их финансовое обеспечение,
• заниматься благоустройством территории,
• организацией тепло- и водоснабжения,
• устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями.

В России за это отвечает «Единая Россия» — в абсолютном количестве избранных депутатов по всем регионам у «Единой России» большинство. Где-то оно подавляющее — например, в Мордовии из 2400 депутатов 96% входят в «Единую Россию». Во всех регионах, кроме Сахалинской области, у «Единой России» большинство более чем в половине муниципальных районов. В Калининградской области и Мордовии «Единая Россия» обладает большинством во всех городских округах и муниципальных районах. Еще в значительном количестве регионов, к примеру, в Оренбургской, Томской и Ростовской областях, большинство «Единой России» есть в 90–95% районов.

Больше всего муниципалитетов без «ЕР» в Москве, Бурятии и Забайкальском крае (в каждом по 15 муниципальных образований).

Как объясняет политтехнолог Аббас Галлямов, о таком существенном преобладании «Единой России» все же стоит говорить с оговорками: далеко не всегда муниципальные депутаты, входящие в партию, на самом деле строгие приверженцы ее идеологии. Зачастую членство — это «исключительно формальная вещь». По его словам, будущих мундепов в первую очередь определяет глава муниципальной администрации или глава поселения. Перед выборами чиновники находят людей, которых они хотели бы видеть в совете депутатов (это может быть директор школы или главврач местной больницы), и оформляют их через «Единую Россию».

— Надо понимать, что это маскировка. В реальности это люди, являющиеся ставленниками местного административного ресурса. По случайному стечению обстоятельств они называются единороссами, но могли бы называться как-то по-другому, — считает Галлямов.

«По-другому» административные кандидаты «называются» довольно часто, отмечают опрошенные «Новой» эксперты, однако точно вычислить процент «согласованных» и «независимых» невозможно. К примеру, иногда на выборах кандидаты от «Единой России» идут под видом «самовыдвиженцев». Всего среди мундепов чуть больше 13% (или 25 934 человека) выдвигались без партийной поддержки — по популярности они занимают второе место в составах представительных органов. Кого из них на самом деле поддерживает «Единая Россия», также определить невозможно, но тренд на «маскировку» можно было заметить после протестов 2011–2012 годов, спровоцированных выборами в Госдуму: в 2013 году резкий рост самовыдвиженцев совпал с заметным сокращением кандидатов от «ЕР». Одновременно с этим выросла доля избравшихся самовыдвиженцев в числе всех выдвинутых кандидатов (потом это значение упало обратно).

Самый громкий случай — выборы в Московскую городскую думу 2019 года, на которых партия власти не выдвинула ни одного кандидата. Даже председатель Мосгордумы Алексей Шапошников решил выдвигаться через сбор подписей, хоть и не скрывал своей партийной принадлежности.

Тем не менее после единого дня голосования в МГД из «парламентариев-самовыдвиженцев» были сразу же образованы фракция «Единой России» и лояльное мэрии объединение «Моя Москва». В прошлом году трое самовыдвиженцев помогли сформировать большинство «Единой России» в горсовете Новосибирска, сразу же после выборов вступив в соответствующую фракцию, а в Псковской городской думе к «ЕР» присоединился единственный избранный самовыдвиженец.

— Маскировка «Единой России» под видом самовыдвижения характерна для крупных городов, где сильны протестные настроения. Однако не всегда зависимые люди — члены «Единой России», положение депутатов определяется местной спецификой. Это могут быть сотрудники ЖКХ, которые зависят от власти, но не состоят в партии, — объясняет член совета движения «Голос»* Аркадий Любарев.

Как дополняет сопредседатель «Голоса» Андрей Бузин, неочевидным административным кандидатом в округе может оказаться не только самовыдвиженец, но и представитель другой партии. По его словам, особенно это проявилось на выборах в Мосгордуму в 2014 году, когда в части округов были заключены предварительные договоренности (к примеру, в округе, где от КПРФ выдвигался Леонид Зюганов, единоросса на выборах не было вообще). При этом такая практика распространена и в других субъектах России.

— В России основным участником в выборах является не партия, как это написано в законе, а бюрократическая корпорация — исполнительная власть, которая сидит на вершине вертикали. Вот она является главным неформальным участником выборов, — указывает Бузин.

Выборы без кандидатов

Однако на выборы во многих муниципальных образованиях кандидаты от альтернативных партий просто не идут. Если смотреть на данные всех участников выборов, заметно, что в субъектах Российской Федерации каждая альтернативная партия обычно выдвигает на выборы значительно меньше кандидатов, чем «Единая Россия», особенно этот тренд заметен в сельских поселениях и малых городах. Политолог Александр Кынев не удивляется процентному соотношению партийной принадлежности депутатов. По его мнению, причина проста: «Львиная доля выборов проходит на низовом уровне, на периферии, где политических партий вообще нет».

— Партии у нас худо-бедно представлены только в городах. Была попытка искусственного усиления партий при президенте Дмитрии Медведеве. В 2011 году был принят закон о принудительном введении партийных списков в районах и городах, где больше 20 депутатов (речь о Федеральном законе от 20.03.2011 № 38-ФЗ, который обязал избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов в представительные органы муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20. — Ред.). Потому что без партийных списков на периферии партии никому не нужны. Это была попытка хоть как-то заинтересовать партийные элиты, однако норму отменили осенью 2013 года, — утверждает Кынев.

Отсутствие депутатов от альтернативных партий политолог объясняет мажоритарной системой выборов, при которой побеждает тот, кто занимает первое место относительно большинства. На муниципальных выборах депутатов выбирают в основном именно по этой схеме.

Другая проблема кроется в том, что кандидатов на выборные должности на муниципальном уровне в принципе бывает сложно найти. Как отмечает политолог Михаил Виноградов, даже «ЕР» иногда это удается с трудом: «Активные люди подчас как минимум не хотят публичить доходы и собственность. Поэтому в органы местного самоуправления приходится набирать бюджетников».

При этом голосов для победы зачастую требуется не так много, и в теории обойти согласованных кандидатов должно быть несложно (чего только стоит история об уборщице поселковой администрации Марине Удгодской, которая в прошлом году на выборах Повалихинского сельского поселения обошла кандидата от «Единой России»).

Данные ЦИК о прошедших муниципальных выборах показывают, что в целом по стране в половине мунобразований для победы достаточно около 80 голосов (с учетом выборов в малых городах и сельских поселениях). Где-то эта цифра может быть ниже: к примеру, в Рязанской области медианное минимальное число голосов для победы — 31, в Брянской области — 37, а в Омской — 17. При этом по России есть 800 депутатов, которым для победы хватило меньше 10 голосов.

— Муниципалитеты бывают разные. Есть муниципалитеты, где меньше тысячи избирателей. Если в муниципалитете, где тысяча избирателей, явка на выборах 30% — приходит 300 человек. В одномандатных округах для избрания кандидату нужно набрать 35–40% голосов. 40% от 300 человек — это 120 голосов, при большой конкуренции и в многомандатных округах для победы может требоваться и меньше, — объясняет Аркадий Любарев.

При этом количество голосов для победы может не достигать критических значений и в крупных городах. К примеру, на муниципальных выборах в Москве в 2017 году кандидатам обычно нужно было получить минимально до 1500 голосов, чтобы избраться в Совет депутатов, а в Тверском или Пресненском районе кандидаты могли стать депутатами, получив меньше 500 голосов. При этом в муниципальном округе Солнцево, где нижним порогом для прохода в представительный орган стало 1564 голоса, избирателей было в разы больше — 70,5 тысячи человек. В Дорогомилово, где кандидаты проходили в совет, набрав 400–500 голосов, их 35,5 тысячи. На тех выборах явка составила 14,82%.

— Людям это малоинтересно. Явка может быть 15%, может быть 18%. Так что

Ситуация двоякая. С одной стороны, власти выгодно укоротить явку. С другой стороны, мобилизация со стороны власти может пройти не очень хорошо и избиратели, пришедшие на выборы, могут проголосовать не как надо. Кроме того, оппозиция на таких выборах может провести свою мобилизацию и собрать достаточное количество голосов, чтобы победить, — объясняет политолог Алексей Макаркин.

Такую мобилизацию на муниципальных выборах уже провел в 2017 году в Москве проект «Объединенные демократы», возглавленный политиками Дмитрием Гудковым и Максимом Кацем. На выборах Гудков и Кац буквально создали «политический Uber» — удобный сайт для кандидатов, который упрощал для новых политиков процесс выдвижения. Кроме того, политики курировали кампании кандидатов. Большая часть поддержанных ими политиков были выдвинуты партией «Яблоко», но проект также помогал самовыдвиженцам, представителям КПРФ, «Справедливой России» и «Партии роста».

Основной целью объединения было преодоление «муниципального фильтра» на выборах мэра Москвы в 2018 году (для этого необходима поддержка 5−10% мундепов и глав муниципальных образований). На первый взгляд, победа оппозиции была действительно триумфальной: 266 кандидатов от оппозиции победили в 63 из 146 муниципалитетов Москвы (выдвигали порядка тысячи человек). Однако их распределение по районам не позволило закрыть три четверти муниципалитетов для преодоления фильтра.

В 2019 году на муниципальных выборах в Петербурге проект возглавил бывший исполнительный директор «Открытой России»** Андрей Пивоваров, который на данный момент находится в Краснодарском СИЗО по обвинению в осуществлении деятельности нежелательной организации (ст. 284.1 УК). Помимо этого, проект «Объединенные демократы» выдвигал 650 кандидатов на муниципальных выборах во Владимирской, Нижегородской, Ивановской областях и Республике Татарстан в 2020 году (примерно по 160 на каждый выбранный регион). При этом мандатов разыгрывалось значительно больше. В том же Татарстане больше 2 тысяч.

(продолжает) С одной стороны, люди сами не идут в представительные органы. С другой — тех, кто идет, очень сильно ограничивают в избирательных правах. Люди могут выдвигаться на выборах, но их просто не будут регистрировать, — указывает бывший муниципальный депутат и политик Юлия Галямина.

Политик приводит в пример кейс сторонницы Навального Виолетты Грудиной, которую в начале месяца Мурманский избирком не зарегистрировал кандидатом в городской совет в связи с письмом Минюста о ее связях с «экстремистскими организациями», а также нижегородского политика, члена партии «Яблоко» Алексея Садомовского, которого год назад не зарегистрировали из-за якобы неправильно заполненных документов.

Проблема регистрации действительно очень серьезная. Как говорит Андрей Бузин, даже если учесть, что во многих округах необходимо малое количество голосов для победы, избраться — задача не из легких (если только у местных бизнес-элит нет заинтересованности). Причина заключается в том, что независимые кандидаты обычно просто не доходят до выборов, и со временем становится только хуже. Для начала Бузин отмечает, что с девятнадцатого года был принят ряд законодательных норм, которые облегчили отсеивание несогласованных кандидатов. В частности, в избирательное законодательство вошли 50 статей Уголовного кодекса, которые лишают граждан права занимать выборные должности (до этого пассивного избирательного права лишались только осужденные по тяжким и особо тяжким статьям). Среди них, к примеру, «дадинская статья» (ст. 212.1 УК) за неоднократное нарушение порядка проведения массовых акций, а также статья за применение насилия, не опасного для жизни или здоровья, в отношении представителя власти или его близких (ч. 1 ст. 318.1 УК). В 2021 году в России законодательно ограничили в пассивном избирательном праве причастных к экстремистским и террористическим организациям — под запрет попали все сторонники Алексея Навального, поскольку ФБК***, а также региональные штабы политика*** были причислены к экстремистским организациям.

— Для выборов в России есть теорема: при желании по подписям можно не зарегистрировать всегда. В 2014 году необходимое количество подписей увеличилось до 3% от числа избирателей — драконовская норма, которую сложно выполнить. Но даже после сбора подписей графологи всегда могут их забраковать. Оспорить их решения практически невозможно — эта тенденция наблюдается уже лет семь. Кроме того, всегда можно найти недостатки в поданных на регистрацию документах или в открытии избирательного счета, — объясняет Бузин.

Однако, по словам Бузина, инструменты для снятия кандидатов находились и раньше. Не все они были связаны с законодательством. К примеру, в прошлом году в Татарстане суд снял с муниципальных выборов 13 независимых кандидатов из-за сайта противников строительства мусоросжигательного завода, который создавался за несколько лет до выборов и отношения к агитации не имел.

Государство без местного самоуправления

Публично ЦИК, по крайней мере глава комиссии Элла Памфилова, часто критикует законы о муниципальных выборах в России, а также проведение процедуры во многих регионах. К примеру, в 2019 году чиновница назвала массовые нарушения на муниципальных выборах в Петербурге «муниципально-электоральным бандитизмом». Перед муниципальными выборами в Москве в 2017 году, на которых была зафиксирована рекордно низкая явка, Элла Памфилова обвинила Мосгоризбирком в провале информационной кампании.

На практике данные о кандидатах и грядущих выборах, а также о составе представительных органов найти бывает не так просто. В теории

— ЦИК организация бюрократическая, она делает, что от нее требуют. Какой-то собственной инициативы от нее ждать не стоит, — считает член совета движения «Голос» Любарев.

— Нет заинтересованных в этих открытых данных. Зачем им это нужно? В России преобладает политическая стратегия на уменьшение участия наших граждан в выборах. В таких условиях представительство очень легко регулируется в сторону людей, которые захватили власть в стране. ЦИК — это всего лишь инструмент российских властей, хоть он и должен быть независим, — полагает Юлия Галямина.

«Новая газета» попросила ЦИК прокомментировать, как в комиссии оценивают доступность информации о выборах всех уровней, однако к моменту публикации материала комиссия еще не успела ответить на запрос.

Несмотря на то, что мундепы имеют прямое влияние на муниципальный фильтр, необходимый на выборах глав субъектов РФ (муниципальный фильтр обязывает всех кандидатов на пост главы региона собирать определенное количество подписей муниципальных депутатов и глав муниципальных образований, чтобы быть зарегистрированными на выборах. — Ред.), в остальном реальной власти у них не так много. Как отмечает Бузин, в малых городах ее, возможно, даже больше из-за связи с местными элитами. Эксперты сходятся на том, что у муниципалитетов очень мало ресурсов, так как бюджеты крайне маленькие, особенно в малых городах и сельских поселениях, где бюджеты поступают от регионов. Кроме того, если в представительный орган и избирается оппозиция, зачастую она находится там в меньшинстве и ни на что повлиять не может.

— У этих людей есть только право одобрять решение главы муниципалитета. Конечно, в некоторых муниципалитетах может быть противостояние бизнес-элит, но это скорее исключение из правил, — описывает Аббас Галлямов текущую ситуацию.

— Большинство бюджетов проводится не через прямые доходы местного самоуправления, а через субвенции или субсидии региональных или федеральных властей. Поэтому орган местного самоуправления не является самостоятельным, даже если у него есть такие полномочия, — поясняет Юлия Галямина.

К примеру, в 2020 году силовики не раз срывали лекции «Объединенных демократов» в разных городах, а в этом году задержали всех участников форума «Муниципальная Россия» — больше 200 человек. В конце мая сотрудники правоохранительных органов также сорвали «Земский съезд» — форум нескольких десятков независимых депутатов органов местного самоуправления из разных регионов России в Великом Новгороде. Политика Юлию Галямину, принимавшую участие в съезде, арестовали на семь суток за неповиновение полиции (19.3 КоАП). Сама Галямина считает, что объединять преследование «Объединенных демократов» с разгоном «Земского съезда» все же не стоит.

— Задержания во время форума «Муниципальная Россия» все же больше относятся к попытке связать «Объединенных демократов» с «Открытой Россией» и превентивно зачистить активных людей. «Земский съезд» в свою очередь затрагивал важные смысловые вещи, в том числе осмысление России как демократии. Кроме того, это была горизонтальная самоорганизация политиков из разных регионов. Этого власти очень боятся, так как, в отличие от вертикальной организации, разрушить горизонтальную структуру намного сложнее. Также важно, что у депутатов «Земского съезда» есть представление о том, что они являются избранниками людей. Поэтому к ним относятся с опаской, — поясняет Галямина.

Андрей Бузин объясняет сложившуюся ситуацию трендом на централизацию власти. В конце концов, даже местное самоуправление в обновленной Конституции формально вошло в единую систему публичной власти, хоть и автономии своей не потеряло.

(продолжает) Поэтому у нас постепенно самоуправление уничтожается. Мы возвращаемся в Советский Союз, где вместо самоуправления была единая вертикаль. Самостоятельное самоуправление — это всегда подрыв централизации, — поясняет Бузин.

— Независимые депутаты в местном самоуправлении бы не молчали, а требовали от региона уважения их полномочий и субъектности. Они отстаивали бы интересы своих населенных пунктов, что привело бы к росту политических конфликтов. Все бы это вышло на региональный уровень, в результате политика бы стала живой и начала в большей степени отражать интересы реальных социальных групп. Это означало бы демократизацию политического процесса, — резюмирует Аббас Галлямов.

* «Голос» внесен в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции «иностранного агента».

** Генпрокуратура признала организацию «нежелательной» на территории России.

*** Признаны Мосгорсудом экстремистской организацией, включены Минюстом в список НКО, выполняющих функцию «иностранного агента».