В большинстве развитых стран основные позиции в правительстве занимают «политические назначенцы», предлагаемые президентом или премьер-министром. При этом следующие по иерархии должности закреплены, как правило, за профессиональными бюрократами, долгое время специализирующимися в своей области и хорошо известными как в профессиональных кругах, так и публичным политикам. При назначении их на соответствующие должности они подвергаются всесторонним проверкам и, как правило, утверждаются парламентом или его комитетами.
В США, например, только в Госдепартаменте через утверждение в Сенате проходят 42 чиновника, не считая госсекретаря, а всего Конгресс дает санкцию на назначение от 1200 до 1400 высокопоставленных должностных лиц. Подавляющее большинство из них — в отличие от политиков-министров — на протяжении всей карьеры работают по определенному профилю.
Российская система выглядит совершенно иначе: здесь основную роль играет личная лояльность, и большинство кадровых перестановок (и проблем) связаны именно с ней. Не так давно, например, В. Путин произвел масштабные кадровые перестановки в Росгвардии — ведомстве, которое лихорадит уже несколько лет. Отставки 10 генералов — своего рода «эхо» скандалов 2019 года, в результате которых замглавы ведомства С. Милейко лишился своего поста, а через год был арестован (чуть ранее А. Навальный выпустил расследование об организованных тыловой службой Росгвардии поставках продуктов для нужд ведомства по заведомо завышенным ценам). Помимо этого, с именем чиновника связывают закупки обмундирования для бойцов ведомства по ценам в 2–3 раза дороже рыночных, а также разнообразной техники — и все, разумеется, у разных фирм, каждая из которых назначалась единственным поставщиком с монопольными правами.
Однако многочисленные скандалы вокруг Росгвардии говорят о том, что генерал действовал не в одиночку:
в течение 20 лет его карьерный путь в точности повторял стезю его начальника, С. Меликова
— от совместной службы в Отдельной дивизии оперативного назначения через департамент материально-технического снабжения МВД к ударному труду в полпредстве в СКВО и, наконец, к высшим позициям в Росгвардии. Арест в прошлом году, как утверждают, стал неожиданным препятствием для ожидавшегося переезда бывшего генерала в Махачкалу, где С. Меликов с октября 2020 года служит и.о. главы одного из самых коррумпированных субъектов Федерации.
Случай Росгвардии весьма показателен, но не единичен. Тридцать лет назад Р. Цаликов, например, был простым замдиректора мебельной фабрики «Казбек» в Северной Осетии, но с 1994 года начал работать в финуправлении МЧС — и, о чудо, он уже генерал армии и первый заместитель министра обороны. И все потому, что не отставал от своего шефа, С. Шойгу, «сопровождая» его и в Министерстве по чрезвычайным ситуациям, и в администрации Московской области.
Многие российские чиновники ориентируются не на одного-двух верных людей, а на целые кланы:
губернаторы, назначаемые министрами, министры, переезжающие в региональные полпредства (тут вспоминается трогательный северокавказский тандем двух красноярцев — бывшего губернатора А. Хлопонина и его преемника Л. Кузнецова, встретившихся потом в качестве вице-премьера и полпреда в СКВО), вице-мэры, превращающиеся в вице-премьеров, — все они приходят на свои новые должности не одни, а с контингентом «универсальных солдат» в погонах или без, способных решать практически любые (а на деле — довольно стандартные) задачи.
Несменяемость высших российских чиновников давно стала притчей во языцех: попав в бюрократическую обойму, выпасть из нее сегодня в России довольно сложно.
Даже явные злоупотребления высших должностных лиц редко приводят к возбуждению уголовных дел, а многие из них успешно закрываются при вмешательстве еще более высоких покровителей.
Однако, на мой взгляд, постоянные «перемещения по горизонтали» представителей нашей политической элиты — не самое страшное, что происходит сейчас в стране.
Куда более опасным моментом кажется мне обрастание чиновников связями и соратниками, которые превращаются в могущественные кланы — причем не фамильные, как это нередко случается в отдельных республиках в составе России, а чисто коммерческие. Это обстоятельство показывает всю степень несовременности российской бюрократической иерархии, вовсе не ориентированной на обеспечение эффективной работы.
На это могут сказать, что в любом коллективе дела идут лучше, если там работают единомышленники. Я не могу согласиться с этим утверждением применительно к государственной службе. Госаппарат должен работать, воспринимая всех своих служащих не более как винтиков государственной машины. Устойчивость его функционирования обусловлена наличием на каждом участке работы профессионалов в своей области, каждый из которых в случае необходимости может быть легко заменен таким же профессионалом. И мне кажется, что продолжительность пребывания в должности президента или министра намного менее важна, чем сменяемость лиц, с которыми работают чиновники (за 15 лет при А. Меркель сменилось 6 министров обороны, 5 министров иностранных дел и 4 министра финансов, причем заместители министров ни разу не переходили в «непрофильные» для себя ведомства, в отличие от политических назначенцев).
Учитывая масштабы возникающих в России проблем в сфере государственного управления, стоило бы задуматься о введении тотального запрета на назначения в сфере ответственности тех или иных официальных лиц людей, работавших ранее в их подчинении более определенного срока. Думается,
такая мера произвела бы эффект разорвавшейся бомбы для российского бюрократического аппарата.
Когда я слышу о масштабной коррупции в нынешней России, я всегда отношусь к таким рассуждениям с некоторым скепсисом. Коррупция возникает там, где чиновники получают мзду за действия, противоречащие тем или иным утвержденным правилам и регламентам. У нас же все чаще случается иное: бюрократы действуют к собственной выгоде порой без нарушения законов, которые изначально приспособлены для их обогащения (я могу лишь вспомнить так и не ратифицированную ст. 20 Конвенции по борьбе с коррупцией, а также возможность владения чиновниками долями в коммерческих компаниях без «управления» ими).
И одним из важнейших инструментов превращения органов государственной власти чуть ли не в коммерческие предприятия является формирование профессиональных «команд сопровождения»
— своего рода эскорта для крупных чиновников, перемещающихся вслед за ними с одного места на другое, из гражданского ведомства в военное, с севера на юг, из глубинки в столицу — в общем, куда только ни позовут выгода и деньги.
Само существование таких клиентел, на мой взгляд, прямо свидетельствует о том, что самостоятельное продвижение по карьерной лестнице, обычно требующее компетентности и ответственности, становится в России анахронизмом.
Возникающая в наши дни реальность больше похожа не на мафиозное, а на «коммерческое» государство. По мере того как в центре внимания чиновников все четче закрепляются не вопросы развития даже тех же силовых структур, а стремление, как у С. Милейко, закупиться подороже обмундированием и едой, падает общая управляемость государства и исчезает видение любых перспективных целей развития.
Можно легко заметить, насколько менее амбициозными становятся цели Кремля в течение последних лет: если в 2000-е годы мы слышали о необходимости обеспечения полной конвертируемости рубля, создание смычки между Европейским и Евразийским союзами, масштабной технологической модернизации, то теперь нам рассказывают про мало кому понятные национальные проекты, легко передвигаемые с 2024 года на 2030-й, про темпы роста, которые могут достичь аж 2% в год, и продуктовые карточки, которыми скоро, вероятно, осчастливят малообеспеченных граждан. Все это — признаки коммерциализации государства. Если ее не остановить, у российской политической элиты не будет шансов обеспечить развитие страны.
