Ежегодно начальники отчитываются о борьбе с коррупцией и своих успехах в этом непростом деле. Нет сомнений, что во время гибридной пресс-конференции президента Путина 17 декабря тоже в очередной раз пойдет об этом речь. Почему же борьба никак не заканчивается, а уровень коррупции в России не снижается? Попробуем разобраться.

Привычная роскошь

Рейтинг Transparency International-2019 ставит РФ на 137-е место — между Парагваем и Папуа-Новой Гвинеей. Однако российское «антикоррупционное законодательство», то есть формальные правила, где прописано что «взятка-бяка», ничуть не уступает такому же законодательству в странах, в которых коррупции почти нет. И декларации чиновники все подают, и закон о государственных закупках регламентирует каждый чих, везде сидят комиссии, проверки, прокуроры… Как тут украдешь? А вот поди ж ты — украденные деньги можно считать не на миллиарды, а на тонны крупных купюр.

Интересно другое. Публичные страсти в отношении проворовавшихся чиновников, по идее, призваны не столько наказать коррупционеров, сколько предотвратить коррупцию в будущем. Но аресты и суды не сказываются на желании преемников изобличенных расхитителей притормозить свое обогащение.

Таскал волк — потащили и волка.

При этом нельзя сказать, что дворцы на Рублевке, океанские яхты, автомобильные парки, гаремы из топ-моделей и коллекции часов высшее начальство как-то особенно скрывает. Ну как тут спрячешь нажитое?

Потребление нескольких тысяч российских правящих семей иногда оценивается астрономической суммой в двести миллиардов долларов в год — это немногим меньше, чем расходы государственного бюджета. Но если потребуется объяснить происхождение этих денег — начальство с этим справляется — вот бабушка-бизнесвумен, вот внук-инвестор, вот дочь выиграла в лотерею, вот дедушка накопил пенсию, а вот я сам случайно купил пакет акций, на деньги от сданных бутылок. Масштабы роскоши, в которой купается российская верхушка, так велики, что уже не воспринимаются как что-то необычное.

Эффективная коррупция

Сторонники версии о том, что российские проблемы — производная от начальственного воровства, исходят из представления, согласно которому распространенность взяток означает деградацию государственных институтов. Неэффективный «чиновник ворующий» противопоставляется эффективному «чиновнику честному». В этой логике распространение коррупции свидетельствует о крахе государства — оно показывает, что институты, контролирующие чиновников, не отвечают соответствующим требованиям, что влечет разрушение государственных структур и делает систему слабой и неэффективной.

С чего бы вы это взяли, скажет политолог Кит Дарден (Йельский университет), автор исследования «Целостность коррумпированных государств: взяточничество как неформальный институт управления» (The Integrity of Corrupt States: Graft as an Informal State Institution)? Есть много стран, «где сочетаются широко распространенная коррупция и устойчивость государственного аппарата. И нет эмпирического доказательства того, что взяточничество и государственная эффективность негативно коррелируют».

То есть воровство чиновников — не помеха осуществлению власти. Этот тезис Кит Дарден доказывает просто и эффектно.

Как вообще следует оценивать эффективность государственного аппарата не на словах, а на деле? Измеримыми и объективными показателями эффективности аппарата власти является способность к сбору налогов и процентная доля общих государственных расходов в ВВП. Действительно, налогообложение — очень точный индикатор, поскольку позволяет нам измерить способность государства отнять у вас нажитое и потратить в собственных интересах. «Не вдаваясь в обсуждение вопроса, какую задачу государство должно решать в первую очередь», подчеркивает Дарден.

Последнее дополнение чрезвычайно важно, потому что «эффективным» мы привыкли называть «заботливое» государство — которое вылечит больных, обогреет замерзших, защитит слабых и накормит голодных. Да ничего подобного, ухмыльнутся политологи, не путайте эффективность власти с целеполаганием и мотивацией. Власть может выбрать своей целью «заботу о людях», но не обязана это делать.

Проанализировав уровень собираемости налогов и сопоставив его с уровнем коррупции в разных странах, Дарден обнаружил, что страны с запредельным, по меркам Transparency International, уровнем воровства, такие как Никарагуа, Зимбабве, Папуа-Новая Гвинея, Кения и Российская Федерация, вполне справляются с государственной задачей отъема у людей денег и превращения их во что-то важное для власти. Другое дело, что в Папуа или Зимбабве особенно нечего отбирать. Но, подчеркивает Дарден, даже эти крохи коррумпированное государство выжимает вполне эффективно.

Коррупционеры на страже государства

Получается, что коррупция не угрожает государству? В принципе, нет, ответит Дарден, это зависит от того, о какой именно коррупции мы говорим. Есть взяточничество, «ослабляющее власть», есть взяточничество, «не угрожающее власти», и есть взяточничество, «укрепляющее власть»! Как это работает?

Там, где институты легальны, а административные команды даются в рамках закона, взятки могут свидетельствовать о распаде административной иерархии. Проблема здесь не в том, что чиновник будет делать то, за что ему заплатили, а в том, что он прекратит соблюдать законы.

Там, где институты власти не соотносятся со взяточничеством, возникает «неопасная» коррупция. Это те самые «бутылки-шоколадки», получаемые чиновником за работу, которую должен был выполнять и без дополнительного стимула. Но, «если все признают, что нужно дать взятку для стимулирования должной работы чиновника, и каждый дает взятки (и все могут себе это позволить), пронизанное коррупцией государство этого типа отличается от работы не берущей взяток бюрократии только методом распределения частных благ (от граждан к должностным лицам)», комментирует Дарден.

Как работает коррупция, «скрепляющая» иерархию? Есть два механизма, с помощью которых коррупция замещает официальные правовые институты. Первый случай, когда взятка — «вторая зарплата». В рамках такой договоренности «доходы от взяточничества достаются чиновнику в обмен на эффективное осуществление указаний центра и отчисление доли от этих доходов». Такой договор компрометирует принцип верховенства закона, объясняет Дарден, но «не затрагивает административную иерархию и способность государства действовать согласованно с распоряжениями официального руководства». Второй механизм более важен. «Взяточничество предоставляет лидерам новые возможности в оказании неофициального давления на своих формальных подчиненных. Использование взяточничества как повсеместного метода неофициальных платежей может не ослабить, а усилить контроль центра…»

Такое принуждение «через шантаж» может быть эффективнее принуждения «по закону», объяснял профессор Принстонского университета Джон Уотербери в статье с характерным названием Endemic and Planned Corruption in a Monarchical Regime («Стихийная и спланированная коррупция при монархическом режиме»). В некоррумпированной системе чиновник, отказавшийся выполнять приказ, рискует, в крайнем случае, карьерой и будущими доходами, но сохраняет заработанное ранее.

Если что не так — ты сядешь, говорит старший начальник младшему, по закону о борьбе с коррупцией, хе-хе.

Там, где общество расколото и разобщено, законы путаны и противоречивы, а бюрократия неподконтрольна людям, «широко распространенные нарушения закона могут свидетельствовать о наличии надежных неформальных институтов, а не о распаде административной иерархии», подчеркивает Дарден.

В коррупционном тупике

Да, именно так, мог бы дополнить эти слова российский социолог Симон Кордонский. «Россия после 1991 года — сословное государство. В отличие от классов (групп, которые возникают в условиях рыночной экономики «естественным путем»), сословия — это группы, созданные «сверху» государством. Они отличаются доступом к ресурсам и благам… В ресурсной организации государственной жизни норма отката является функциональным аналогом цены денег в рыночной экономике. Без отката «ничего бы не стояло» и не двигалось. Другое дело, что цена денег устанавливается централизованно, а норма отката устанавливается не централизованно. Она регулируется масштабом и тяжестью репрессий за то, что откат превышает некие никогда точно не известные размеры.»

Иначе говоря, «стабильность управленческой структуры достигается сочетанием поощрений и ограничений, вытекающих из контролируемого, отслеживаемого и систематического использования взяточничества», добавит Дарден.

Что мы получаем на выходе? «Сильное государство», в фундамент которого положена коррупция, может эффективно собирать налоги, организовывать стройки, стеречь границы, контролировать людей и давить политическую активность. Другое дело, что оно не имеет мотивов к экономическому росту и повышению благосостояния общества, потому что это представляет для него угрозу. Рост доходов людей подорвет их зависимость от коррумпированной иерархии.

А пока, констатирует Кит Дарден, «если бы распространенность коррупционных практик свидетельствовала о крахе политической власти, то политические лидеры имели бы четкие стимулы для борьбы с ними.

Но если взяточничество играет важную роль в неформальных институтах государственного управления и политического господства, то руководство страны имеет все стимулы для его поддержания».

А вы говорите — борьба с коррупцией.