Что такое «недемократический трансфер власти»
Помимо стран Балтии постсоветские страны с точки зрения их политических режимов образуют две группы:
- семь из них являются устоявшимися персоналистскими авторитаризмами (Казахстан, Узбекистан, Таджикистан, Туркмения, Азербайджан, Белоруссия и Россия),
- пять — так называемыми «конкурентными олигархиями» (Киргизия, Армения, Грузия, Молдова, Украина).
Различие двух типов хорошо заметно на формальном уровне: в семи странах первой группы за 28 лет находились у власти 13 глав (в среднем — по 15 лет на каждого), а в пяти странах второй — 26 (по 5,4 года на каждого); в странах первой группы за последние 12 лет средний результат победителя выборов составил 86%, а во второй — 55%.
Это значит, что в первой группе выборы проходят в режиме полной предсказуемости, во второй — результат достаточно непредсказуем и периодически ведет к смене власти.
В странах второй группы за последние 16 лет имели место 7 «бархатных революций» — массовых выступлений граждан, приводивших к смене власти (хотя бы одна в каждой и по две в Украине и Киргизии). Это показывает, что уровень «давления снизу» здесь является довольно высоким и не может игнорироваться элитами.
Однако эти страны также не являются консолидированными демократиями. При достаточно высокой конкуренции здесь отсутствуют подотчетность правительства (ввиду слабости политических партий) и верховенство закона (независимость суда). А потому, как и в первой группе, процедуры сменяемости власти периодически становятся предметом манипуляций: захват правительства открывает огромные возможности, но сохранить полученное можно, лишь оставаясь при власти, и каждая группа, оказавшись наверху, пытается закрепиться там.
Такие манипуляции с процедурами перехода власти мы и называем недемократическим трансфером. Анализ всех случаев таких манипуляций на постсоветском пространстве приводит к выводу, что существует четыре базовых сценария того, как можно попытаться не отдать власть, когда ты ее должен отдать.
Четыре сценария
Деспотический трансфер
Первый сценарий — деспотический трансфер — хорошо известен из опыта среднеазиатских республик: здесь правители отменяют ограничения по срокам и превращаются в пожизненных президентов. После их смерти власть либо переходит к наследнику, который становится таким же пожизненным президентом (Азербайджан), либо к фигуре, выдвинутой наиболее влиятельными группами. Новый президент получает на выборах те же 85%, что и его предшественник, заменяет его бесконечные портреты на монетах, таблоидах и марках своими, а также расправляется со всесильными при прежнем правителе силовиками, которые, как правило, играли важную роль в его приходе к власти (Туркмения, Узбекистан). Из семи стран первой (авторитарной) группы отмена ограничения по срокам правления имела место во всех, кроме России.«Преемник»
Второй сценарий также хорошо известен — это сценарий «преемник», и именно передача власти от Ельцина к Путину в 2000 году положила начало его популярности на постсоветском пространстве. Этот сценарий мы называем административно-электоральным: в отличие от деспотического, где население никак не участвует в передаче власти, здесь намеченный преемник, получив от патрона различные административные преимущества, все же должен пройти через выборы, которые бывают вполне конкурентными. Так, например, наряду с удачными операциями «преемник» в России в 2000-м и 2008-м, Армении в 2008-м были и неудачные — в Украине в 2004 году.Институциональный
Третий сценарий — институциональный — в общем виде подразумевает попытку главы государства (когда его конституционный срок подходит к концу, а отменить ограничение невозможно) перераспределить президентские полномочия так, чтобы, заняв не президентскую позицию, сохранить контроль над исполнительными полномочиями. В чистом виде она реализуется в странах «конкурентной олигархии» и представляет в этом случае переход к частичной или полной парламентской республике: президент становится номинальной фигурой, а исполнительные полномочия переходят к избираемому парламентом премьеру, место которого и пытается занять бывший президент. Такие попытки мы наблюдали в Грузии, Молдове, Армении.
«Преемник с ограничениями»
В странах с неконкурентной системой используется четвертый сценарий, представляющий собой паллиатив второго и третьего, — сценарий «преемник с ограничениями». К середине 2010-х годов проявились ограничения модели «преемник»: стало ясно, что преемники всегда «предают» — рано или поздно начинают пересматривать и переформатировать наследие патрона. Это вытекает из самой природы персоналистского авторитаризма: глава патронажной пирамиды выступает здесь в качестве единственного арбитра, способного гарантировать собственность и права элитных групп. А если существуют не им заключенные соглашения, которые он пересмотреть не может, это значит, что его власть ограничена и неполноценна. В итоге возникает идея выдвижения преемника, власть которого будет ограничена (расщеплена) и может контролироваться выдвинувшим его патроном с некоторой позиции — премьера, главы правящей партии, главы Совбеза и пр. Такая модель была использована в России в 2008 году, в Киргизии в 2017-м и в Казахстане в 2019-м. Как видно из этих примеров, реализация этой задачи вещь не только не элементарная, но еще и нет образцов ее удовлетворительного решения. Даже в России при весьма благоприятных условиях возвращение Путина в президентское кресло оказалось не элементарной задачей и заставило его серьезно понервничать в конце 2011-го — начале 2012 года, чего он Дмитрию Медведеву, кажется, так никогда и не простил.Следите за руками
Различия перечисленных сценариев тесно связаны с уровнем конкурентности режима и потенциалом давления избирателей «снизу». И здесь надо отметить, что большинство постсоветских стран разошлось по двум своим группам уже к середине 1990-х годов, но есть два исключения:
- Киргизия в 1990-е развивалась как персоналистский авторитаризм среднеазиатского типа, а в 2000-е трансформировалась в конкурентную олигархию;
- Россия же, наоборот, до начала 2000-х была более похожа на конкурентную олигархию, а затем стала эволюционировать в персоналистский авторитаризм.
Этим объясняется не только, почему ограничения по срокам не были в России отменены, но и относительно конкурентный характер президентских выборов 2000 года (Путин получил всего-то 52%). В 2008 году Россия уже была достаточно авторитарной страной: выборы преемника были неконкурентными, электоральная легитимность невсамделишной, а сам сценарий номер два («преемник») трансформировался отчасти в сценарий номер четыре («преемник с ограничениями»).
Из этого также вытекает, что сегодня на повестке дня есть всего два сценария — первый и четвертый.
Они соответствуют сложившемуся распределению сил и характеру политической системы: неконкурентной, крайне централизованной, опирающейся на силовиков и репрессивный аппарат. Результаты Путина на последних выборах (78%) соответствуют тем уровням, на которых происходила отмена ограничения по срокам в ряде постсоветских стран (Киргизия, Беларусь, Азербайджан).
Сценарий №4 также возможен, но требует более тщательной институциональной подготовки. Нельзя забывать, что в нем стареющему патрону предстоит конкурировать со всенародно избранным президентом-преемником. А как показывает опыт, даже слабый избранный президент может стать опасен, если его клиентелы приобретут достаточный вес и решимость. В этом случае вряд ли хватит простого упоминания в Конституции Госсовета, который сегодня выглядит не более чем совещательным органом при президенте, не имеющим самостоятельной легитимности и автономии.
Таким образом, принятые в первом чтении конституционные поправки не создают основы для реализации ни одного из двух сценариев, на высокую вероятность которых указывают «коллективный» опыт постсоветских трансферов и институциональные условия сегодняшней России. Впрочем, в феврале поправки будут рассматриваться во втором чтении, и некоторые думские фракции уже заявили о желании их дополнить. В этом случае мы можем ожидать как инициативного предложения депутатов об изъятии упоминания о «двух сроках» (первый, деспотический сценарий), так и предложения, что секретарь (председатель) Госсовета должен утверждаться обеими палатами парламента. Появление не только второй, но и первой поправки не кажется невероятным. А предыдущие высказывания Путина о двух сроках будут демонстрировать, только что не он был инициатором этой идеи.
При утверждении секретаря Госсовета обеими палатами и наличии правящей партии, которая будет их контролировать, четвертый сценарий также выглядит относительно реалистичным. Однако тот мегапрезидентский статус, который получает президент в соответствии с прочей правкой Конституции (назначение региональных прокуроров, прямое руководство силовиками, право смещения судей высших судов), в него все же не очень вписывается. По меньшей мере этот полумонархический президент станет слишком большой проблемой для элит, которые неизбежно будут задумываться о своем будущем после того, как влияние Путина на любом посту в силу естественных причин начнет слабеть.
В общем, править вечно — это вам не лобио кушать, а потому — следите за руками. Авторитарные режимы никогда не опираются исключительно на насилие, но нуждаются в легитимности — электоральной, которая институализирована либо во всенародно избираемом лидере, либо в правящей партии; или доктринальной (хунты, тоталитарные и теократические режимы). Принятые пока поправки, на мой взгляд, еще не обеспечивают ее расщепления между двумя центрами власти.
Ну и наконец: хотя на сегодняшний день набор вероятных сценариев развития событий, по моему мнению, сводится к описанным здесь (плюс опция учреждения нового государства при объединении с Беларусью), Россия все же очень непохожа на среднеазиатские страны и даже на Беларусь и Азербайджан, и это различие рано или поздно даст о себе знать неумолимым образом.
«Новый Государь: недемократический трансфер власти на постсоветском пространстве»
Скачать доклад Кирилла Рогова (PDF).
