Несмотря на широкое общественное внимание к госзакупкам, в том числе со стороны российской оппозиции, монополизация госзаказа в последние годы неуклонно растет. Все попытки повысить прозрачность этой сферы натыкаются на мощные лоббистские возможности госкомпаний и переносятся на более поздний срок. Нормативные новшества, которые все же удается внедрить, противоречат друг другу и только повышают уровень хаоса в российской контрактной системе.

Вертикаль госзаказа

Перспективам реформирования сферы госзакупок посвящен новый доклад Центра стратегических разработок, который под руководством Алексея Кудрина занимается подготовкой экономической программы развития России после 2018 года. Эксперты ЦСР подчеркивают, что 80% средств по госконтрактам получают 4,4% от общего числа поставщиков (11,2 тысячи компаний), причем значительная часть этих поставщиков аффилированы с заказчиками, которые в аналогичной пропорции распределяют бюджетные средства: 80% заказов размещают 3,5% организаций.

«Государство тратит само на себя огромные деньги, — говорит директор АНО «Инфокультура» Иван Бегтин, один из авторов доклада. — Бюджетные учреждения, унитарные предприятия, акционерные общества, принадлежащие органам власти, — все они участвуют в госзакупках на равных правах и псевдоконкурентным способом получают львиную долю по госконтрактам».

В российской контрактной системе циркулирует до 30 трлн рублей — внушительные 37% ВВП. Это позволяет считать госзакупки кровеносной системой российской экономики. «В США объем закупок федерального правительства колеблется вокруг отметки в $500 млрд, — говорит Ольга Анчишкина, руководитель проекта «Контрактная система ЦСР». — Для сравнения в России госзаказ, включающий закупки федеральных органов власти, субъектов РФ и муниципальных образований, но исключая Гособоронзаказ, составляет около $100 млрд (при этом расходы федерального бюджета РФ в 14 раз меньше, чем у США. —А. Х.)».Европейская комиссия в своих расчетах учитывает совокупные госрасходы, расходы публичных компаний и коммунальных служб на закупки работ, услуг и товаров — это порядка 2,5 млрд евро, или 19,7% ВВП ЕС, добавляет эксперт.

Крупнейшими закупщиками в 2015 году, по данным ЦСР, были «Газпром» (4,3 трлн рублей) и «Роснефть» (3 трлн рублей). Из последнего мониторинга Минфина следует, что только за первое полугодие 2017 года «Роснефть» потратила на закупки 2,8 трлн рублей. Отчеты о закупках нефтяной госкомпании представляют большой публичный интерес: из недавних примеров — сюжеты про люксовые вертолеты за 10—20 млрд рублей в год и интерьеры для них, включая пледы и икорницы по цене более 100 тысяч рублей за штуку. К госкомпаниям нужен особый подход в регулировании, тем более что они очень сильно отличаются между собой, считает Анчишкина: «Автономное учреждение с закупками в объеме 10 млн рублей в год и ПАО «Роснефть» с объемом ежегодно заключаемых договоров более 2 трлн рублей нельзя вместить в рамки одинаковых правил и требований, как это пытаются делать сейчас».

В высокой роли госзакупок в России нет ничего удивительного — это следствие строительства «сильного государства», которое контролирует до 70% экономики. Чем сильнее государственная вертикаль, тем выше уровень коррупции, которая используется для скупки лояльности политических акторов, говорит политолог Дмитрий Орешкин. «Это советская модель: все ресурсы должны быть в вертикали, альтернативных источников финансирования не должно существовать в принципе», — замечает эксперт. Реальная конкуренция в такой системе происходит не на публичных аукционах, а за закрытыми дверями — на административном рынке.

Новая архитектура закупок?

С самого начала модель системы госзакупок в России была безжизненной: она создавалась для соблюдения бюрократических требований и не имеет никакого отношения к эффективности трат, считает Иван Бегтин. «Все эти годы публичная риторика состояла в необходимости внедрения электронных процедур и повышения конкуренции. Но на самом деле борьба с коррупцией — это не панацея. Вам как потребителю все равно, каким образом выбирали поставщика. Главное — контроль результатов и обоснование того, зачем была нужна эта закупка», — говорит эксперт.

Ольга Анчишкина согласна с тем, что проблема не только в нехватке конкуренции: «Из практики мы знаем, что, к примеру, необоснованные траты на капитальные и текущие ремонты, повторяющиеся из года в год, или закупки лекарств ради быстрого освоения средств проходят при достаточно высокой конкуренции подрядчиков». Эффективность снабжения снижается на следующих этапах.

Система электронных аукционов, на которую возлагались большие надежды в рамках борьбы с коррупционными практиками, в ряде случаев только ухудшает ситуацию: заказчики выставляют чрезмерно жесткие требования к поставщикам, так что конкурс выигрывают только те, кто заранее с ними договорился, говорит Бегтин. «Нужно ослабить регулирование процедур в пользу более жесткого мониторинга качества», — полагает эксперт.

В ЦСР подчеркивают, что потенциал регламентации процедур отбора поставщиков исчерпан — необходимо более глубоко разбираться в проблеме и строить новую архитектуру контрактной системы. Для этого предлагается привести в порядок нормативную базу и внедрить ряд нововведений: создать «электронный магазин» для типовых закупок, сформировать полноценный институт урегулирования споров, запретить аффилированные закупки, освободить добросовестных поставщиков от финансовых гарантий при участии в конкурсе и даже создать условия для совместного использования бюджетного имущества по принципам share economy. «Нужно срочно внедрять новые технологии, которые позволяют снижать себестоимость снабжения, уходить от ручного управления и контроля, формальных реестров, бумажного документооборота и многого другого», — говорит Анчишкина.

Для того чтобы поддерживать разросшуюся контрактную систему в действии, бюджет каждый год тратит 78 млрд рублей (деньги идут на создание инфраструктуры, обучение госслужащих и так далее), а бизнес из-за неэффективной модели закупок теряет до 53 млрд рублей. Гораздо труднее оценить ущерб от коррупционных практик и недостатка конкуренции — тут счет, скорее всего, идет на триллионы.

Широкие слои населения не задумываются о том, что госзакупки — это коррупциогенная сфера, и не видят в большой доле государства в экономике ничего плохого, считает политолог Дмитрий Орешкин. «Людям достаточно безразлично отсутствие конкуренции или создание преимуществ при госзакупках — многие даже не очень хорошо понимают, что это такое. Скорее их волнуют вопросы персональной коррупции, о которой понятно говорит Навальный: зарплата у чиновника такая, а дом стоит вот такой».

Реформировать систему госзакупок было бы крайне тяжело — электоральный потенциал изменений далеко не так велик, как сопротивление лиц, контролирующих финансовые потоки. Это системная проблема, которая предполагает отказ от жесткой государственной вертикали. Сложно представить себе столь глубинные перемены в современной России.