* Статья публикуется с незначительными сокращениями

Кризис с беженцами уже вел Евросоюз к медленной дезинтеграции. 23 июня он усугубил положение и привел к еще более серьезному внешнеполитическому катаклизму — «Брекситу» — референдуму об отделении Великобритании от ЕС. Оба кризиса усилили на всем континенте позиции националистических движений, ненавидящих все чужое. Эти партии будут пытаться выиграть ключевые голоса в будущем году, в том числе на национальных выборах во Франции, Нидерландах и Германии, запланированных на 2017 год, на референдуме по вопросам политики в отношении беженцев в ЕС, назначенном на 2 октября в Венгрии, на повторных президентских выборах в Австрии в этот же день и на референдуме по конституционным вопросам в Италии в конце октября или ноябре этого года.

Вместо того чтобы объединиться и противостоять этой угрозе, страны — члены Евросоюза проявляют все большее нежелание сотрудничать друг с другом. Они принимают несогласованные меры миграционной политики, преследуя лишь собственные интересы, зачастую в ущерб соседям. <…>

Политика «разорения соседа» в миграционном контексте, как, например, строительство ограждений от беженцев на границах, не только приведет к еще большей фрагментации Евросоюза, но также негативно отразится на европейской экономике и подорвет основы прав человека в глобальном масштабе. <…>

Нынешнее частичное реагирование на кризис, завершившееся соглашением между ЕС и Турцией о перекрытии потока беженцев в восточной части Средиземноморья, имеет четыре фундаментальных недостатка. Во-первых, соглашение не совсем «европейское», поскольку договоренность с Турцией была достигнута и навязана Европе канцлером Германии Ангелой Меркель. Во-вторых, остро ощущается недофинансирование. В-третьих, в результате соглашения Греция де-факто превратилась в территорию временного содержания беженцев в неподобающих условиях жизни. Наконец, в-четвертых, не соблюден принцип добровольности: есть попытка установить квоты, которые многие страны — члены ЕС активно не приемлют, причем беженцы должны селиться в странах, где им не рады или где они не хотели бы оставаться, а те, кто проникает в Европу нелегально, должны быть возвращены в Турцию.

Соглашение с Турцией было проблематичным еще до попытки переворота 15 июля, которая усугубила неопределенность будущего Европы. С одной стороны, это соглашение выглядит успешным, так как позволило в значительной степени блокировать балканский путь миграции и существенно сократить приток беженцев в Грецию. Однако при этом увеличились потоки беженцев на более опасных маршрутах Средиземноморья. <…>

В прошлом месяце Европейская комиссия призвала к созданию фонда развития, направленного на внедрение миграционного контроля партнерами в Африке. Это противоречит ценностям и принципам, которыми должен руководствоваться Европейский союз, нарушает сложившуюся за десятилетия практику работы фондов развития и снижает качество предоставляемой мигрантам и беженцам помощи. Принципиальное соглашение со странами Африки и других регионов не может сводиться к простому условию: если вы не пустите мигрантов в Европу, вы можете делать, что угодно. <…>

Более уместный подход

Эффективная альтернатива текущему подходу ЕС к проблеме беженцев должна быть основана на семи пунктах.

Во-первых, Евросоюз и все остальные страны мира должны принимать значительное число беженцев непосредственно из фронтовых стран, делая это безопасно и законным способом, что будет гораздо более приемлемо для общественности, чем царящий сейчас беспорядок. Если ЕС обязуется принимать хотя бы 300 000 беженцев в год (и аналогичные обязательства будут пропорционально взяты всеми остальными странами), большинство подлинных соискателей убежища поймут, что их шансы попасть в Европу и так достаточно высоки и не стоит пытаться проникнуть туда нелегально, поскольку это уж наверняка лишит их права быть принятыми на законных основаниях. Если к тому же улучшить условия жизни во фронтовых странах за счет расширения помощи, то кризиса беженцев не будет (останется, правда, проблема экономических мигрантов).

Это ведет нас ко второй проблеме — ЕС должен остановить хаос на своих границах. Ничто так не отталкивает и не пугает людей, как картины этого хаоса. Спустя 15 месяцев после обострения кризиса в Греции и Средиземноморье ситуация остается крайне невразумительной. Более 50 тысяч беженцев живут в нищете, ютясь в плохо устроенных, сделанных на скорую руку лагерях по всей стране. <…>

Экстренная мера проста: предоставить Греции и Италии достаточно средств для помощи соискателям убежища, разъяснить местному населению, что приоритетной задачей должны быть поисково-спасательные операции (а не «охрана» границ), и выполнить обязательства по переселению 60 000 беженцев из Греции в другие страны ЕС.

В-третьих, ЕС нуждается в разработке финансовых инструментов, которые обеспечат достаточные средства для решения долгосрочных проблем, а не принятия временных точечных полумер. Долгие годы Евросоюзу приходилось финансировать растущее количество проектов при постоянном сокращении ресурсов. В 2014 году страны — члены ЕС и Европейский парламент приняли решение сократить и ограничить бюджет ЕС на период до 2020 года умеренной суммой в 1,23% ВВП стран-членов. Это было трагической ошибкой. С таким бюджетом ЕС выжить не в состоянии.

Как минимум 30 миллиардов евро в год необходимо для выполнения Евросоюзом всеобъемлющего плана приема беженцев. Эти средства потребуются как внутри ЕС — для создания эффективной системы пограничных пунктов приема беженцев, создания условий для достойного принятия беженцев, установления справедливых процедур и предоставления возможностей интеграции, так и за его пределами — для оказания поддержки другим странам, принимающим беженцев, и стимулирования создания рабочих мест в Африке и на Ближнем Востоке. Одни лишь хорошо налаженные пограничные службы и центры приема беженцев могут обойтись в 15 миллиардов евро.

Сумма в 30 миллиардов евро может показаться огромной, но она меркнет на фоне возможных политических, гуманитарных и экономических последствий продолжения кризиса. Например, существует реальная угроза коллапса Шенгенской системы открытых внутренних границ в Европе. По оценкам фонда Bertelsmann, демонтаж Шенгенской зоны приведет к снижению ВВП Евросоюза на 47–140 миллиардов евро в год.

Нынешний подход основан на выделении минимальных сумм из бюджета ЕС с последующим обращением к странам — членам союза с просьбой внести вклады в целевые фонды, такие как «Турецкий фонд» или «Трастовый фонд помощи сирийским беженцам» <…>. И хотя такие трастовые фонды могут быть мощными инструментами в краткосрочной перспективе, они являются яркой иллюстрацией фундаментальной ущербности данной системы: они на каждом шагу зависят от доброй воли стран — членов ЕС.

Чтобы собрать необходимые средства в кратчайшие сроки, Евросоюзу придется прибегнуть к так называемому «импульсному финансированию». Этот механизм предполагает вместо ежегодного вливания заведомо недостаточных средств получение весьма крупного кредита под относительно небольшой бюджет ЕС. При таком размере бюджета Евросоюз поддерживает удивительно низкий уровень долга; поэтому надо увеличить бюджет, как это делают все суверенные правительства мира. Значительные расходы на начальном этапе позволят ЕС более эффективно реагировать на самые опасные последствия кризиса, вызванного наплывом беженцев, и предотвратить наихудшее. А это — антииммигрантские настроения в ЕС, которые усилили авторитарные политические партии, а также отчаяние тех, кто может получить убежище в Европе, но оказался на социальной обочине в странах Ближнего Востока или застрял на полпути в Греции <…>.

Для реализации такой программы рано или поздно надо ввести новые европейские налоги. В то же время финансовые потребности можно частично удовлетворить за счет привлечения неиспользованного кредита существующих финансовых инструментов ЕС — Программы поддержки платежного баланса, Программы макрофинансовой поддержки, а также Европейского механизма финансовой стабильности (ЕМФС). Они позволят привлечь в общей сложности более 50 миллиардов евро <…>.

В разгар евровалютного кризиса страны ЕС смогли мобилизовать политическую волю, чтобы быстро создать новый набор инструментов, которые значительно увеличили финансовые возможности Евросоюза. ЕМФС, впоследствии преобразованный в Европейский стабилизационный механизм (ЕСМ), всего за один год позволил увеличить кредитные возможности Евросоюза до 500 миллиардов евро, в очередной раз подтвердив, что возможности появляются там, где есть желание их найти. Но использование всех этих инструментов имеет три ограничения: межправительственный характер и зависимость от поручительства государств-членов, а не от бюджета ЕС <…>.

Единственным решением может стать формирование «коалиции заинтересованных сторон», которая не требует консенсуса участников. Такие инициативы могут стать стимулом для более глубокого реформирования бюджетной системы ЕС <…>.

Само существование Европейского союза было поставлено под угрозу. Это верх безответственности и халатности — допустить его распад, не использовав всех доступных финансовых ресурсов. На протяжении всей истории правительства выпускали облигации при возникновении чрезвычайных ситуаций. А когда еще Европейский союз должен использовать нереализованный кредитный потенциал, если не в момент смертельной опасности? <…>

В-четвертых, кризис должен стать поводом для создания общеевропейской системы защиты границ и формирования единых принципов предоставления убежища и расселения беженцев.В этой области уже сейчас есть какой-то прогресс: в этом месяце Европарламент принял закон о создании единой службы пограничной и береговой охраны Евросоюза. Но регламент «Дублин III», который разграничивает ответственность стран за проверку и прием беженцев, исключает вероятность торга между странами ЕС, перекладывая основное бремя приема беженцев на страны первого пересечения границы; он должен быть пересмотрен. <…>

В-пятых, помимо единой системы принятия решений о предоставленииубежищанеобходим согласованный механизм расселения беженцев по территории ЕС.Евросоюзу необходимо принципиально переосмыслить провальные программы перемещения и расселения беженцев <…>. Союз не может принуждать страны-члены или самих беженцев участвовать в таких программах. Участие в них должно быть добровольным, а схема расселения должна учитывать предпочтения обеих сторон — беженцев и принимающих сообществ, чтобы люди попадали туда, куда хотят и где им рады. Европейское бюро по оказанию помощи соискателям убежища уже начало разработку такой схемы.

Эти программы должны в полной мере учитывать интересы региональных сообществ. Градоначальники по всей Европе проявили готовность принимать беженцев, но их стремления были сведены на нет национальными правительствами. Государственно-частные спонсорские программы — в рамках которых небольшие группы лиц, общественных организаций и компаний оказывают финансовую или какую-либо иную поддержку прибывающим беженцам в процессе поиска школ и мест работы, а также вовлечения в социальную жизнь — могли бы воспользоваться добровольной помощью граждан по всей Европе.

Прекрасной ролевой моделью служит в данном случае Канада. Всего лишь за четыре месяца страна приняла 25 000 сирийских беженцев и смогла оказать им значительную интеграционную поддержку через государственно-частные партнерства и местные НКО. Правительство подтвердило план принять еще 10 000 сирийцев до конца года, что составит в общей сложности 44 000 беженцев за 2016 год. (В то же время страна каждый год принимает 300 000 мигрантов; это сравнимо с тем, если бы Евросоюз принимал 4,5 миллиона мигрантов ежегодно.)

Порядок приема беженцев в Канаде был отлажен путем многократного применения на протяжении продолжительного времени и по уровню безопасности превосходит даже сверхстрогие стандарты ее южного соседа. Тщательная проверка сирийских беженцев осуществляется при участии почти 500 консульских и военных чиновников, которые были привлечены к работе сразу же после того, как премьер-министр Джастин Трюдо вступил в должность в ноябре прошлого года и назвал этот проект наиболее приоритетным. Несмотря на шок, который вызвали теракты в Париже и Брюсселе, произошедшие в самый разгар реализации в Канаде программы по приему беженцев из Сирии, общество и средства массовой информации положительно отнеслись к проекту <…>.

В-шестых, Европейский союз, а вместе с ним и мировое сообщество должны поддерживать принимающие беженцев зарубежные страны значительно активнее, чем сейчас. Отчасти здесь необходима финансовая поддержка, чтобы такие страны, как Иордания, могли обеспечить адекватные условия для учебы, проживания и медицинского обслуживания беженцев. Нужны и другие виды поддержки, в частности в виде торговых преференций, которые позволят принимающим странам обеспечить рабочие места как беженцам, так и своим гражданам. Странам Европы нет смысла направлять до 200 миллиардов евро в период с 2015 по 2020 год на исправление кризисной ситуации на своей территории — именно эту сумму члены ЕС планируют потратить на прием и интеграцию беженцев — в то время как небольшая часть этой суммы, направленная на решение проблем в других странах, позволит сократить поток мигрантов до управляемых размеров.

Кроме того, Евросоюз должен оказывать более значительную поддержку странам Африки, но не только в форме финансовой помощи в обмен на контроль за миграцией, как предложила в прошлом месяце Еврокомиссия. Такой подход просто дает возможность лидерам стран Африки использовать проблему миграции, шантажируя Европу, как Эрдоган. Вместо этого нужен ряд эффективных мер, направленных на фактическое развитие стран Африки. Такие меры предполагают внедрение принципов свободной торговли, массовые инвестиции и реализацию программы по борьбе с коррупцией.

Некоторые лидеры в Европе призвали к реализации плана Маршалла в Африке. Это прекрасное начинание. Но если обратиться к деталям, мы увидим, что Европа не готова к такому решению. После Второй мировой войны Соединенные Штаты ежегодно на протяжении четырех лет направляли 1,4% своего ВВП на восстановление Европы. Инвестиции в масштабе первоначального плана Маршалла потребовали бы около 270 миллиардов евро в год в течение последующих четырех лет — цифра, от которой мы еще очень далеки.

Седьмой и последний аспект: учитывая ее стареющее население, Европа должна в конечном счете создать среду, в которой приветствуются разнообразие и экономическая миграция. Канцлер Меркель широко открыла двери Германии беженцам, но ее щедрый жест не был хорошо продуман; не был учтен фактор притяжения. Внезапный приток более чем миллиона беженцев полностью истощил ресурсы правительства, повернув общественное мнение против мигрантов. И теперь Евросоюзу срочно необходимо ограничить общий поток въезжающих в регион, а это можно сделать только путем дискриминации экономических мигрантов. Хотелось бы надеяться, что это временное явление, но пока оно есть, оно неадекватно и разрушительно.

Выгоды, полученные в результате миграции, значительно больше расходов по интеграции иммигрантов. Квалифицированные экономические иммигранты повышают производительность, генерируют экономический рост и увеличивают потенциал принимающей страны поглощать иммиграцию. Разные группы населения приносят с собой разные профессиональные навыки, и их вклад выражается не только в приносимых инновациях, но и в конкретных навыках, как на их родине, так и в странах назначения. Это подтверждается множеством исторических фактов, начиная с вклада гугенотов в успех первой промышленной революции, когда они принесли в Англию ткачество и банковское дело. Мигранты имеют высокий потенциал, способствующий инновациям и развитию, если им дать такой шанс.

Все семь принципов необходимо реализовать, чтобы успокоить общественность, замедлить хаотичный поток беженцев, обеспечить полноценную интеграцию прибывающих, сформировать взаимовыгодные отношения со странами Ближнего Востока и Африки, а также выполнить международные гуманитарные обязательства стран Европы.

Заключение

Кризис, вызванный наплывом беженцев, — это не единственный кризис, с которым столкнулась Европа, но наиболее опасный. И если получится существенно продвинуться в решении проблемы беженцев, то и остальные проблемы — от продолжающегося кризиса в Греции до «Брексита» и вызова со стороны России — было бы решать гораздо проще. В данной ситуации должно совпасть слишком много разных факторов, и шансы на успех пока невелики. Но если есть стратегия, которая может привести к успеху, то все, кто хотел бы сохранить Евросоюз, должны объединиться вокруг нее.