Правовое обеспечение молниеносного присоединения Крыма к России началось с ночных бдений Конституционного суда, единогласно рассмотревшего без публичных слушаний почти за сутки конституционность договора России с Крымом и Севастополем. Работа по ночам велась и в отношении крымских учредительных актов в рамках «дорожной карты» по переходу органов власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя на российскую систему регионального государственного и муниципального управления.
Присоединение Крымского полуострова к России завершилось принятием Конституции Республики Крым и Устава города Севастополя. Республиканская Конституционная комиссия посчитала рудиментом советской эпохи обсуждение проекта Конституции с народом и ограничилась закрытой экспертной дискуссией. По мнению руководителя этой комиссии, парламентария Григория Иоффе, «99% граждан не обязаны вообще понимать правовой язык». В Севастополе обошлись без Уставной комиссии (проект готовили несколько рабочих групп), а Конституционная комиссия Крыма собиралась всего два раза (на организационное заседание и для заслушивания финального текста проекта Конституции). Конституционные акты были утверждены законодательными органами Севастополя и Крыма после согласования с администрацией президента РФ и Минюстом России, хотя Конституция России не исключает возможности принятия республиканских конституций и на региональном референдуме.
Спешность одобрения крымских конституционных актов увязывалась с желанием провести новые выборы в региональные законодательные органы уже в сентябре 2014 года в российский единый день голосования, избрать руководителей этих регионов, а также с необходимостью более эффективной интеграции в российскую правовую систему. Депутат Заксобрания Севастополя Юрий Черников отметил, что «умничать нужно было до 23 февраля», и сравнил Устав с новогодней елкой, которую необходимо купить своевременно перед праздником и только потом вешать на нее игрушки. Другой депутат Заксобрания Севастополя — Евгений Дубовик напомнил, что проект Устава был согласован на самом высоком уровне и призвал «не быть умнее всех».
Депутаты доверились авторитету «лучших специалистов» из Москвы, Санкт-Петербурга и Казани и решили, что при необходимости смогут поправить принятые документы в процессе их применения.
В подлинно федеративном государстве, когда субъекты Федерации обладают высоким уровнем политико-административной автономии, роль конституирующих актов чрезвычайно велика. Они определяют и конкретизируют статус территории, особенности ее управления, предметы ведения и полномочий, устанавливают дополнительные гарантии правового статуса личности и правовую систему страны.
Однако после реформы по правовой централизации и формированию единого правового пространства из уставов (конституций) субъектов Российской Федерации были вычищены не только положения, противоречащие федеральному законодательству, но зачастую и какие-либо региональные особенности. В итоге главные конституционные акты субъектов Федерации (уставы и конституции) стали во многом однотипными и в значительной степени дублирующими федеральное законодательство. За некоторым исключением такой вывод можно отнести и крымским конституционным актам.
«Выиграл» от получения статуса субъекта Российской Федерации только город Севастополь, об особом положении которого в свое время так и не был принят отдельный закон Украины, предусмотренный Конституцией, и который был одним из немногих украинских городов (наряду со Славянском и Краматорском), не имевших своего устава.
Секретарь республиканской Конституционной комиссии Ефим Фикс на завершающем этапе подготовки проекта Конституции заявлял, что у Крыма в составе Украины было на 60—70 процентов меньше прав, чем зафиксировано в проекте. Думается, что, вопреки надеждам крымчан или, по крайней мере, крымских депутатов, «российская» Конституция Республики Крым в сложившейся системе имитационного федерализма предоставляет меньше возможностей для региона, чем «украинская» Конституция Автономной Республики Крым.
Например, ранее автономия являлась по своей сути парламентской республикой, где исполнительная власть (Совет министров) была подконтрольна, подотчетна и ответственна перед парламентом (Верховной радой, а затем Верховным советом), который утверждал систему и структуру органов исполнительной власти, назначал и освобождал от должности весь состав Совета министров, включая его председателя.
В составе же Российской Федерации крымский парламент (Госсовет) в значительной степени лишился таких прерогатив, став ближе к президентско-парламентской республике в связи с учреждением должности главы республики как высшего должностного лица и главы исполнительной власти. Хотя Госсовет по-прежнему избирает главу исполнительной власти (правда, по представлению президента России), он может согласовывать назначения только заместителей председателя Совета министров и двух министров (санаторно-курортного и туристического сектора; экологии и природопользования), а также выражать им недоверие.
Республика Крым и город Севастополь стали первыми некавказскими субъектами Федерации, которые выбрали северокавказский вариант «избрания» своих высших должностных лиц, что противоречит «рекомендациям» МИД России украинским властям о необходимости федерализации и выборности губернаторов. Всё это опровергает мнение некоторых экспертов, считающих, что Крымский полуостров станет «витриной» российского федерализма и демократии.
В начале 90-х годов прошлого века все республики принимали конституции и стремились обладать другими признаками государственности. Например, создавали конституционные суды. Вслед за ними несколько «ненациональных» субъектов Федерации образовали уставные суды. В Конституции Крымской Республики анонимные разработчики вообще решили отказаться от создания собственного судебного органа конституционного правосудия, хотя вопрос об его учреждении и ставился. Севастопольские депутаты также решили обойтись без уставного суда, хотя за основу своего Устава брали Устав Санкт-Петербурга.
Сразу же после принятия Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя 11 марта 2014 года Верховный совет АРК своим постановлением гарантировал крымским татарам (около 12 процентов всего крымского населения) при утверждении новой Конституции Республики Крым предусмотреть, в частности:
— избрание нового парламента по пропорциональной избирательной системе и формирование органов исполнительной власти Республики Крым с гарантированным представительством крымских татар 20%;
— гарантированное представительство крымских татар в районных и городских советах и других органах;
— проведение выборов депутатов сельских и поселковых советов на основе мажоритарной избирательной системы;
— содействие использованию наряду с существующими исторических топонимов Крыма, измененных после депортации крымско-татарского народа 18 мая 1944 года.
Однако в принятой Конституции именно эти гарантии, а также некоторые иные исторические и этноконфессиональные аспекты крымской государственности не получили закрепления. Следствием избранного депутатами подхода стало отсутствие норм, гарантирующих эффективное участие крымских татар в общественно-политической жизни республики. Республиканская Конституция вообще не упоминает о правах коренных народов (речь идет только о национальных меньшинствах) и о праве на национально-культурную автономию. Всё это позволило меджлису крымско-татарского народа заявить о неприемлемости такой Конституции.
Если республиканскую Конституцию критиковали крымские татары, то Устав Севастополя подвергся критике со стороны отдельных депутатов и гражданских активистов за кулуарность подготовки, отсутствие широкого обсуждения, крен в сторону исполнительной власти и так далее. Так, например, депутат Заксобрания Севастополя Геннадий Басов («Русский блок») заявил, что севастопольцы боролись более 20 лет за российский статус Севастополя не для того, чтобы Устав был обсужден и утвержден за пару дней.
Характерен исторический дискурс преамбул принятых учредительных актов, в которых традиционно закрепляется региональная специфика и система ценностей. Если севастопольские депутаты подтвердили «историческое единство с Россией», то крымские — решили опереться на «многовековую общую историю с народами Российской Федерации».
В преамбуле Устава города Севастополя отмечается, что Севастополь был основан в 1783 году в качестве базы Российского Черноморского флота и является легендарным городом воинской славы России, гарантом безопасности ее южных рубежей и оплотом стабильности в Черноморском регионе.
Законодатели Республики Крым решили не предаваться историко-патриотическим порывам в преамбуле Конституции, не стали указывать этапы крымской государственности и ограничились только констатацией народного волеизъявления на республиканском референдуме 16 марта 2014 года.
Среди значимых позитивных новелл в анализируемых конституционных актах отметим закрепление трех государственных языков (русского, украинского, крымско-татарского), а также права законодательной инициативы на общенациональном уровне, которого много лет добивались крымские депутаты.
