На этой неделе в «Новой» была опубликована первая часть статьи Г.Х. Попова, посвященной двадцатой годовщине принятия нынешней Конституции России. В ней речь шла о шагах по законодательному преодолению советского наследия, предшествовавших разработке и принятию Конституции 1993 года.

Сегодня — заключительная часть статьи. О том, что надо менять в Основном законе.

Пять «точек роста» российской Конституции

Сейчас много говорят и пишут об устойчивости Конституции 1993 года. Вспоминают даже легендарную устойчивость Конституции США.

Но я хорошо помню, что во время написания и принятия Конституции РФ подход был другой.

Конечно же, был пример Конституции США. Но она была закреплением победы новой формации, уже сформировавшейся в недрах старого строя.

А у нас, в России, ситуация была иной. Мы вступали в новую, неизведанную эпоху — эпоху выхода из государственно-бюрократического социализма. Ни примеров, ни тем более образцов не было. Поэтому даже те, кто проблему выхода из социализма примитивно видел в реставрации в России капитализма, сознавали необычность и новизну такой реставрации.

Для неизведанного переходного периода логичной была бы временная Конституция.

С другой стороны, необходимо было закрепить победу народа в Великой антисоциалистической революции 1989–1991 годов. Закрепить полным разрывом с государственно-бюрократическим социализмом. Для этого требовалась фундаментальная Конституция.

В ходе длительных дискуссий выход был найден такой. В новой Конституции должно быть два «пласта». Первый — о фундаментальных устоях демократии, о фундаментальных правах граждан и т.д. И второй — об устройстве страны в переходный период выхода из социализма. Первая часть — на долгие годы. Вторую можно и нужно будет изменить после завершения переходного периода.

Несомненна огромная заслуга Олега Румянцева и его коллег перед Россией в том, что они сумели в целом успешно справиться с введением в Конституцию фундаментальных ценностей демократии.

Но получилось так, что вся Конституция в целом сохраняется вот уже двадцать лет. Почему?

Переходный период выхода из социализма затянулся на два десятилетия и все еще не завершился. Разгосударствление экономики — пусть в худшем, монополистическом и олигархическом виде — в основном произошло. Но в разгосударствлении того, что составляет основную часть современного общества — здравоохранения, образования, науки, культуры, спорта, жилищно-коммунального хозяйства, — сделаны только первые, часто очень робкие и незначительные по удельному весу шаги. В этих сферах Россия все еще живет под крылом начал, присущих бюрократическому социализму, и актуальна главная проблема России — второй цикл реформ. И поэтому сохраняются основные условия, определившие появление Конституции 1993 года, — условия эпохи переходного периода.

Среди множества задач совершенствования и изменения части Конституции, касающейся конкретного устройства действующего российского государства, я бы выделил пять главных. Условно их можно назвать «точками роста».

1. О президентской форме государства

Сам Ельцин явно хотел такого варианта Конституции, при котором в государстве был бы пост, носитель которого играл бы очень важную роль. Но большинство демократов в свете опыта советского государства мечтали о варианте прежде всего полномочной представительной власти.

Однако первые два года новой России показали, что представительная власть тонет в дебатах и голосованиях чуть ли не по каждому вопросу. И в кругах верхушки демократов стала распространяться идея президентской республики.

Против нее говорило отсутствие в стране сильной партии реформаторов, так как в обществе для нее не было социальной базы. И к тому же демократы имели одного реального кандидата на пост сильного Президента — Ельцина. Но лично Ельцин не обладал какой-либо собственной концепцией реформ и становился объектом борьбы разных реформаторских течений за его «душу и тело».

В то же время было и огромное «за» Ельцина. За два года революции 1989–1991 годов и два года новой России он доказал, что хотя концепции реформ у него нет, но у него есть нечто сверхважное: исключительное неприятие бюрократического социализма и беззаветная готовность до конца противостоять любым попыткам коммунистического реванша. Я был одним из тех, кто верил в такого Ельцина, и в конце концов со мной согласились и Собчак, и большинство лидеров Российского движения демократических реформ. Под руководством Анатолия Собчака и Сергея Алексеева была создана группа грамотных правоведов, ее посадили на одной из дач мэрии Петербурга на Васильевском острове, и через несколько месяцев был подготовлен проект Конституции с сильной президентской властью и президентом как гарантом Конституции. Проект Ельцину понравился, и он поставил Собчака во главе процесса подготовки Новой Конституции.

Это было правильное решение. Но сейчас — я уверен — пришло время отказа от варианта президентской республики и перехода к системе, где главой исполнительной власти должен стать глава правительства, канцлер. А президент станет чем-то таким, чем он является в Германии или Италии.

Такова первая «точка роста» Конституции — в сторону системы «канцлер и президент», в которой канцлер не ограничен двумя сроками пребывания на своем посту.

2. О формировании фундамента демократии

Те, кто безудержно восхищается нашей Конституцией, или забыли, или не знают, что борьба вокруг нее была столь острой, что центру — прежде всего Ельцину — пришлось пойти для ее принятия на огромные уступки.

Так, из Конституции изъяли весь раздел о региональном и местном управлении государством. Устройство этого уровня было отдано «на откуп» республикам и регионам. В обмен на это они согласились на принятие новой Конституции.

Эта уступка дорого обошлась и обходится России. И не столько потому, что в регионах возник целый букет «Советов», «Собраний», «Дум» и т.д. Главное — в том, что «средние» звенья государства буквально лишили низшее звено власти каких-либо реальных прав.

Солженицын справедливо считал это звено — он называл его по традиции земством — фундаментом демократического государства. И действительно — и американская, и европейские демократии вырастали на почве местной власти. Выбираемые на местах мэры, шерифы, прокуроры, судьи, местные депутаты — самый прочный фундамент демократии.

Домовые комитеты, квартальные комитеты, уличные комитеты, комитеты микрорайонов и миллион работающих в них граждан, совмещающих эту общественную работу со своей основной деятельностью, должны стать фундаментом российской демократии. Главной ее опорой и главным оппонентом и противовесом всей пирамиде власти. Школой и для вышестоящих депутатов, и для высших чинов исполнительной власти.

Создание системы независимых и полномочных земств — вторая «точка роста» нашей Конституции.

3. Об укреплении исполнительной власти среднего звена

Прошедшие двадцать лет показали, что недопустимо исключать из Конституции не только проблемы первого, фундаментального звена здания демократии, но и нормы устройства среднего звена — республик и регионов.

Руководитель исполнительной власти среднего уровня должен «устраивать» и центр, и само это звено. Поэтому необходим механизм согласования позиций.

Разумнее всего система, где по итогам голосования граждан среднего звена (а возможно — выборщиков, состоящих наполовину из выбираемых гражданами лиц, а наполовину из выборщиков, выбираемых депутатами и администраторами первого уровня, земств) определяются первые три победителя. И Президент выбирает из них того, кто станет главой исполнительной власти среднего звена.

Возможен и другой процесс — еще до выборов из числа кандидатов Президент имеет право исключить одного-двух, наиболее не устраивающих его. А затем население (или выборщики) избирают из этого «очищенного» списка губернатора или мэра.

Возможны и другие механизмы, но суть их одна: надо, чтобы новый глава исполнительной власти региона устраивал и «верх», и «низ».

4. Федерация народов, а не национально-территориальных структур

При создании Конституции было ясно, что Россия может быть только федеративным государством. И в силу ее размеров, и в силу ее многонационального характера.

Но Ельцин, вначале согласившись с моими доводами в пользу нового типа федерации — чтобы Россия не повторила судьбу СССР — потом принял реставрированную советскую идею России как союза национально-территориальных образований. «Новизна» состояла в уравнивании чуть ли не всех автономных структур России в качестве равноправных республик.

Было ясно, что и «равноправие» не может быть реализовано. И тем более Россия не сможет быть результатом договора образующих ее субъектов. Пример США, образованных соединением штатов, не подходил. Россия иначе и возникла, и росла.

«Договор» субъектов не мог не стать фикцией. Но Ельцин, ослабленный до крайности принятой им моделью реформ, вынужден был искать поддержки у автономий, которые возглавил Хасбулатов. Так возникла Россия в виде набора республик — нечто вроде малого СССР.

Все беды СССР повторились. Целые народы, не имевшие своих территорий, оказались в России вне ее государственных структур — украинцы, армяне, евреи, белорусы, немцы, греки и т.д. Те представители народа, которые оказались в России вне своей республики, были лишены возможности учить детей в школе родному языку и культуре и даже участвовать в обсуждении проблем своего народа. Вне государственных структур России оказались хлынувшие в нее многочисленные мигранты. Зато во многих национальных республиках России титульные нации часто не занимают по численности и половины населения, и национально-территориальная структура часто фиктивно национальная.

Хотя я как мэр Москвы подписал этот договор, я снова высказал Ельцину свое негативное к нему отношение. И расплата за «новую» федерацию наступила чуть ли не немедленно — в виде чеченской проблемы, превратившейся в кровавую войну.

На мой взгляд, принцип территориальной автономии в России должен быть сохранен лишь для нескольких республик, где титульное население, после уточнения границ республики, составит более 50%. Подавляющую часть «национальных территорий» надо упразднить. А основой федеративного государства должен стать союз не национальных территорий, а народов.

Каждый гражданин вправе выбирать себе «землячество». И платить ему определенный налог. Землячества объединяются в палаты национальностей при местных и региональных советах, и — в итоге — в Совет Национальностей, третью палату Федерального Собрания.

В любом месте России представители любой нации смогут в выделенный день недели учить детей национальному языку, культуре, истории.

Мы сохраним единую многонациональную Россию и устраним значительную часть оснований для межнациональных трений и конфликтов.

И хотя федерация народов связана с массой сложных проблем (чего стоят хотя бы квоты представительства народов России в ее Совете Национальностей), но путь федерации народов — это будущее. Путь развития национальных территорий в России — это тупик.

5. Депутаты — не «лишенцы», а гвардия демократии

Демократия предполагает не только сильную исполнительную, но и сильную представительную и сильную судебную власть.

Советская система всевластия исполнительных органов практически превратила в декоративный довесок и представительную власть в виде Советов, и судебную власть.

Поэтому важная задача укрепления российской Конституции — обеспечение прав представительной и судебной власти.

Российская бюрократия избрала очень «хитрый» путь. От признания роли первой и третьей власти отказаться нельзя. И это признание имеет место. А вот роль реальных носителей этих властей — депутатов и судей — масштабно ущемляется.

Судьи на деле зависят от исполнительной власти: и при получении квартиры, и при устройстве семьи в поликлинику, детей в школу, и даже при получении здания для самого суда. Более того, исполнительная власть напрямую, от себя, порой доплачивает судьям.

Без радикального, полного отделения третьей власти — вплоть до введения особого налога для третьей власти и создания у нее своего бюджета, вплоть до избрания судей первого уровня не депутатами (что является нарушением самого принципа разделения властей), а напрямую гражданами, а всех вышестоящих судей — съездами самих судей — ситуацию не изменить.

Но особенно важно изменение статуса депутата. Их превратили в своего рода «лишенцев». Они не имеют даже тех прав, которые имеет рядовой российский гражданин. Они не имеют права на двойное гражданство. Они не имеют права на счета в зарубежных банках. Они обязаны доносить в декларациях на всех членов своей семьи и тем самым делать этих членов опасными для частного бизнеса. Сами депутаты обязаны «раздеваться» перед кем угодно. За ними с особым упоением «охотятся» следователи и полиция, прокуроры, всевозможные контролеры.

И этот вечно дрожащий «субъект» должен быть опорой демократии?!

Надо восстановить систему, при которой у депутата все права российского гражданина. Надо запретить кому-либо из исполнительной и даже судебной власти даже приближаться к депутату без согласия 3/4 всех депутатов. В составе представительного органа должны быть комиссии по защите прав депутатов.

Одно появление депутата должно вызывать дрожь у любого чиновника, даже у выбираемых лиц исполнительной власти.

Депутаты должны иметь право утверждать министров, заместителей министров, членов правительства регионов. И тогда те «научат» своих подчиненных уважать депутатов.

В общем, депутаты должны стать такой же гвардией демократии, какой были в свое время мы, народные депутаты СССР.

Конечно, для этого надо выборы депутатов сделать только персональными. Никаких «списков».

Чтобы стать кандидатом в депутаты, надо пройти праймериз, в которых могут участвовать все желающие, и в список для голосования попадут только те, кто набрал не менее 5% имеющих право голоса.

Чтобы депутат был уважаемым лицом государства, явка на его выборы должна быть не менее 3/4 от общего числа избирателей.

И для победы надо набрать не менее 50% голосов тоже не от числа голосующих, а от общего числа избирателей.

За неявку на выборы ввести весомый штраф или — при отсутствии денег — лишение водительских прав и тому подобные меры.

Без радикального изменения роли депутатов и судей ни представительная, ни судебная власть не может быть ни реальным противовесом, ни помощником и партнером власти исполнительной.

Таковы, на мой взгляд, важные направления совершенствования «конкретной» части российской Конституции — при осуществлении в России второго цикла экономических реформ. Основной Закон — великий инструмент демократии. И этот инструмент должен быть не только постаментом для присяг, а реальным основным механизмом нашей жизни.