Как известно, инициаторы поправок к российскому закону «О некоммерческих организациях» и их популяризаторы ссылаются в качестве «убедительного примера» на американский закон о регистрации иностранных агентов. Не утруждая себя при этом его прочтением.

Закон о регистрации иностранных агентов (FARA) был принят в США в 1938 году, и действие его распространялось именно на агентов, т.е. представителей интересов иностранного государство, а не на тех, кого к иностранным агентам причисляли посредством произвольного толкования и кто на самом деле агентом иностранного принципала не являлся.

Согласно требованиям FARA в его изначальном варианте, агенты, представляющие интересы иностранных держав и занимающие политические или квазиполитические должности, обязаны были раскрывать как факт связи с иностранным государством, так и информацию об их соответствующей деятельности и ее финансировании. Это должно было совершаться в целях «облегчения оценки правительством и американским народом заявлений и деятельности таких лиц».

Изначально в сферу действия закона входили так называемые пропагандисты интересов иностранных держав, даже если они напрямую не действовали от имени этих стран. Термину «агент» в первоначальной редакции закона было дано довольно пространное определение; наиболее серьезные нарушения, совершенные агентом, квалифицировались как тяжкое преступление (felony) и наказывались с соответствующей жесткостью. FARA активно применялся во время Второй мировой войны и на основании именно этого закона были осуждены обвиняемые по 23 уголовным делам.

В 1966 году в закон были приняты поправки, которые существенно сузили его компетенцию. Побудительным мотивом для их принятия стала необходимость положить конец чрезмерной активности лоббистов, бившихся за добрую порцию «сахарных квот», установленных на законодательном уровне после того, как торговля с Кубой, основным поставщиком сахара, была запрещена. Теперь основная референтная группа, в отношении которой должен был применяться этот закон, состояла из агентов, сотрудничающих с иностранными державами в целях получения экономической либо политической выгоды посредством оказания воздействия на процесс принятия решений на государственном уровне. Иными словами, речь шла о лоббистах, действовавших в интересах зарубежных принципалов.

Согласно установленным данным законом требованиям, каждый, чьей основной задачей было добиться принятия или же провала определенного закона, должен был зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и у Секретаря Сената, а также представлять ежеквартальные финансовые отчеты о своей деятельности. Спустя восемь лет после принятия Закона о федеральном регулировании лоббизма его сфера действия была сужена в результате вынесения Верховным судом решения по делу United States v. Harriss. Верховный суд постановил, что Закон о лоббизме подлежит применению только в отношении «платных лоббистов», которые вступают в «прямые контакты» с членами Конгресса по вопросам находящихся на рассмотрении законопроектов (United States v. Harriss 347 U.S. 612 (U.S. 1954).

Принятые в 1966 году в FARA поправки не только провели четкий водораздел между внутренними и внешними лоббистами, но также усилили возложенное на государство бремя доказывания и снизили количество успешно завершенных уголовных дел. В это же время Министерство юстиции, ведавшее применением данного закона с 1942 года, было наделено полномочием по изданию запретительных приказов в отношении физических и юридических лиц в целях предупреждения о возможном нарушении данного закона. Результатом стал ряд успешных гражданских и административных дел. В 1995 году Верховный суд вынес решение по делу Meese v. Keene, и термин «политическая пропаганда» был из закона изъят. В том же году был принят Закон об открытости лоббирования, отменивший Закон о федеральном регулировании лоббизма 1946 года. В результате этого ряд агентов, задействованных в лоббистской деятельности, были выведены из сферы действия FARA и отнесены к сфере деятельности нового закона, применением которого ведает Конгресс. На сегодняшний день действие FARA направлено в основном на лоббистов, представляющих интересы более 100 стран в Конгрессе, Белом доме и федеральном правительстве.

Данный закон устанавливает требование регистрироваться в Министерстве юстиции для физических и юридических лиц, находящихся под иностранным контролем и действующих в каком-либо качестве от имени иностранного принципала (даже если контроль имеет непрямой характер). Закон также требует периодически предоставлять сведения обо всех видах осуществляемой деятельности, а также о получаемом финансировании. К таким видам деятельности относится политическая деятельность, консультирование по вопросам связи с общественностью, деятельность рекламных агентов, сотрудников информационных служб, политических консультантов, фандрайзеров, а также лиц, представляющих интересы иностранных держав в каком-либо государственном органе или перед каким-либо должностным лицом федерального правительства США. К этому перечню не относятся новостные службы, не принадлежащие иностранному принципалу. В качестве примеров организаций, осуществляющих лоббирование от имени иностранного государства, можно привести Инвестиционную компанию Северной Ирландии, Японскую национальную туристическую организацию и т.п.

Вот и получается, что сравнение американского закона об иностранных агентах с поправками к российскому закону о некоммерческих организациях сродни вопросу, заданному Безумным Шляпником Алисе: «Чем ворон похож на письменный стол?» Не надо притягивать за уши сравнение акта, регулирующего деятельность лоббистов иностранных держав, с поправками, направленными против российских НКО, деятельность которых направлена на решение российских внутренних проблем, а финансируется из-за рубежа ввиду дефицита отечественных донорских организаций. Вместо таких беспочвенных сопоставлений лучше бы взяли и приняли наш, российский закон о лоббизме. Или у нас его тоже нет, как в советское время не было секса?

Автор — доцент кафедры конституционного права факультета права НИУ-ВШЭ, кандидат юридических наук