Уже в августе-сентябре правительство может принять окончательное решение о создании новой госструктуры — Росфинагентства. Минфин предлагает передать ему полномочия по размещению и обслуживанию госдолга, управлению временно свободными бюджетными средствами, нацфондами и пенсионными накоплениями. Деятельность агентства будут курировать лично министр финансов Антон Силуанов и его заместитель Сергей Сторчак.
Суммы на кону стоят нешуточные. Так, по состоянию на 1 августа в Резервном фонде было без малого 2 трлн рублей. В Фонде национального благосостояния (ФНБ) — более 2,7 трлн. Российский внутренний долг на 1 июля Минфин оценивает в 4,4 трлн рублей, внешний — в 41,5 млрд долларов (еще около 1,25 трлн). Наконец, граждане накопили за годы реформ на индивидуальных счетах 1,64 трлн (по состоянию на 1 апреля), из которых более 60% — без малого триллион — под управлением в ВЭБе.
Силуанов настаивает на том, чтобы средства российских суверенных фондов — Резервного фонда правительства и Фонда национального благосостояния — сразу были переданы агентству, а Сергей Сторчак заявил, что Росфинагентство получит право часть средств суверенных фондов России вкладывать в акции.
В желании Минфина создать собственную, полностью подконтрольную ему структуру, которая управляла бы госдолгом, правительственными резервами, а заодно и пенсионными накоплениями, не отдавая этот увлекательный процесс на откуп Банку России (который инвестирует основную часть денег нацфондов в рамках управления международными резервами) и ВЭБу (является агентом по управлению госдолгом и пенсионными накоплениями граждан), нет ничего плохого. Однако некоторые моменты все же серьезно настораживают.
Прежде всего сохраняется серьезный конфликт интересов, который присутствует и сейчас в работе ВЭБа. Если агентство будет одновременно размещать государственные облигации и инвестировать в них пенсионные накопления, то есть покупать у самого себя гособлигации, как это делает сейчас ВЭБ, не совсем понятно, чьи интересы будут доминировать. Как продавцу агентству будет выгодно продавать бумаги по максимальной цене с минимальной доходностью, как инвестору — покупать по минимальной цене, чтобы извлечь максимальный доход.
Один конфликт интересов, правда, будет снят. Пенсионные накопления планируется размещать, помимо прочего, в инфраструктурные облигации, которые будет эмитировать Внешэкономбанк. Отняв у него право распоряжаться деньгами будущих пенсионеров, правительство лишит ВЭБ соблазна размещать инфраструктурные облигации на не совсем рыночных условиях.
Еще более сомнительным выглядит принципиальное решение вкладывать часть средств нацфондов в акции. По сути, это ответ на постоянную критику ЦБ, который «финансирует дефицит бюджета США и других развитых стран», вкладывая российские международные резервы в гособлигации стран с самым высоким суверенным рейтингом. По словам Сторчака, доходность по акциям может быть выше нынешней доходности от размещения средств нацфондов. Чрезвычайно удачный (с точки зрения доходности) опыт «поддержки российского фондового рынка» за счет средств ФНБ осенью-зимой 2008 года, когда ВЭБу, выступавшему агентом Минфина, удалось за бесценок скупить акции, выросшие через полгода в разы, это, казалось бы, подтверждает. Но этот опыт рождает и опасную иллюзию того, что зарабатывать на акциях просто.
Смущают две вещи. Во-первых, если речь идет об акциях российских предприятий, то фактически это будет национализацией. Государство же, действуя напрямую и через квазигосударственные структуры (вроде «Газпрома», «Роснефти», «Роснефтегаза»), и без того в последние годы увеличило свое присутствие в экономике до неприемлемого уровня.
Во-вторых, более высокая отдача от вложения в акции отнюдь не гарантирована. Котировки могут не только расти, но и падать. И тут уместно вспомнить, для чего, собственно, нужны России нацфонды. Резервный фонд призван обеспечивать устойчивость госбюджета в периоды низких цен на нефть. Именно в такие моменты его активы продаются, а вырученные средства идут на латание бюджетных дыр. Однако низкие цены на нефть, как правило, сопровождают замедление мировой экономики, финансовые кризисы — все те моменты, когда фондовые рынки рушатся, вынуждая инвесторов избавляться от акций. В том числе и себе в убыток. Если средства резервного фонда на растущем рынке инвестировать в акции, еще больше разогревая рынок, а в периоды обвала распродавать, усугубляя падение, ничего хорошего не получится — ни для рынка, ни для фонда. По сути, новая госструктура станет дополнительным дестабилизирующим фактором, масштабы которого сопоставимы с размерами всего российского фондового рынка.
Но даже если агентство, подобно норвежскому нацфонду, будет класть в портфель только иностранные акции, оно попадет в пагубную зависимость от мировых фондовых рынков, состояние которых, как правило, совпадает с состоянием рынка нефти.
