Российский опыт свидетельствует, что даже законы прямого действия, ограничивающие всевластие чиновников, действуют далеко не всегда. А декларативные нормы о «верховенстве Конституции» или «защите законных прав граждан» остаются на бумаге. Вероятно, такая судьба ждет и внесенный президентом в Госдуму пакет антикоррупционных законопроектов (депутаты уже пообещали ввести их в действие первого января 2009 года).
Выводы, которые можно сделать, изучив предложенные Дмитрием Медведевым законопроекты, таковы. Общего снижения уровня коррупции не произойдет. Пакет законов не предусматривает прямых норм, гарантирующих радикальное сокращение функций госорганов и числа чиновников, простоту и ясность административных процедур, не обеспечивает свободный доступ граждан к информации о деятельности органов власти. Кстати, законопроект «О доступе граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» уже несколько лет лежит в Думе без движения — уже после принятия его в первом чтении.
Формулировки о «формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению», «развитии институтов общественного и парламентского контроля над соблюдением законодательства о противодействии коррупции» выглядят пустыми декларациями — в последние годы лидеры страны поступали прямо противоположным образом. Например, в статье 7 базового законопроекта «О противодействии коррупции» говорится о механизме взаимодействия государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданским обществом. Но ведь именно эта власть и ее «Единая Россия» делали и делают все, чтобы парламентских расследований не было. И не они ли с каждым годом усиливают давление на гражданское общество, в том числе с помощью драконовского закона «Об общественных объединениях»?
Можно предположить, что полуторамиллионная армия российских чиновников так и останется закрытой и неподотчетной обществу, поскольку все прямые нормы в этих проектах касаются исключительно отношений внутри бюрократического класса. Поэтому стоит ожидать еще большей нестабильности госаппарата, конфликтов между группировками во власти, распространения страха и недоверия.
Правоохранительные органы и спецслужбы получат дополнительные полномочия. Так, законопроекты вводят обязательные декларирования доходов и имущества госслужащих и членов их семей (супруг и несовершеннолетние дети) — при поступлении на службу, а также ежегодно до 30 апреля. Информацию о доходах и имуществе государство будет проверять (как именно, должен определить президент). Что это значит? Поскольку МВД, ФСБ и Генпрокуратура выведены из-под парламентского и общественного контроля, чиновники попадут под плотный «колпак», ведь при желании выявить «недостоверность» любых сведений проще некуда. Поскольку все отчеты об имуществе и доходах будет физически невозможно проверить, проверки будут выборочными. Это увеличит зависимость чиновников от начальства и расширит возможности для их шантажа со стороны силовых структур.
Коррупционеры станут тщательнее прятать свое имущество и скрывать доходы: законопроекты открывают для этого дополнительные возможности. Например, если коррупционер запишет коттедж на Рублевке и 600-й «Мерседес» на взрослую дочь или сына, либо на своих родителей, то ничего декларировать не нужно. Еще большее значение приобретут офшоры, трасты и другие формы вывода денег за рубеж, где найти и конфисковать их намного сложнее. Кстати, угроза конфискации, вводимая в Уголовный кодекс, станет наиболее эффективной угрозой со стороны силовиков при шантаже и вымогательстве — ведь в случае обвинительного приговора чиновник рискует потерять все.
Вряд ли властные кланы в Москве и регионах смогут удержаться от соблазна использовать новые «оперативно-разыскные» возможности для сведения счетов и получения преимуществ в позиционной борьбе. Поэтому в ближайшем времени мы можем стать свидетелями стычек с «антикоррупционной» подоплекой на всех уровнях власти.
Усилению атмосферы страха и «войне всех против всех» будет способствовать и обязательное доносительство, вводимое в законодательство в виде нормы прямого действия. Статья 9 базового законопроекта «О противодействии коррупции» предписывает всем чиновникам «уведомлять в письменной форме» уполномоченного на то начальника или органы о фактах коррупции среди коллег. Промолчишь — могут уволить или принять более жесткие меры.
Любопытно поле для борьбы с коррупцией, то есть институты или деятельность, на которые в первую очередь обратят внимание правоохранители: помимо госслужбы, судебных процедур и госзакупок, бюджетного процесса и социальной сферы, в перечне стоит «деятельность политических партий». Выходит, даже выдрессированная российская «нанопартийность» продолжает вызывать у Кремля беспокойство.
Президентский пакет определил (впервые после распада СССР) государственную стратегию борьбы с коррупцией. Очень кстати: по объему взяток и «откатов» Россия прочно вошла в тройку самых коррумпированных стран мира. Однако приходится признать, что эта стратегия не внушает оптимизма. Как показывает опыт авторитарного Китая, пытающегося бороться с коррупцией административно-репрессивными мерами, такая стратегия не дает ощутимых результатов. Уровень коррупции навсегда замирает на неприемлемо высоком для общества уровне, и не помогают даже показательные расстрелы коррупционеров.
Кардинальное снижение уровня коррупции возможно лишь при свободе слова, политической конкуренции, регулярной смене власти — нам не удается выучить эти азбучные истины. Вот и в президентском пакете активная роль парламента, оппозиции, прессы, гражданского общества декларируется, не будучи подкреплена ни одной нормой прямого действия.
