1. Все примет

В последнем, седьмом созыве Дума поставила своеобразный рекорд. Депутаты впервые приняли больше законов, внесенных в текущую сессию, чем отклонили (принято 2380 законопроектов, отклонено 2129).

К этому результату парламент страны шел с начала двухтысячных. Для сравнения, в Госдуме третьего созыва — последнего, когда у «Единой России» не было большинства (2000–2003 годы), — принималось всего 16% внесенных законопроектов.

Как Думе удалось достичь такой «эффективности»?

• В последнем созыве у «Единой России» было конституционное большинство — 74% мест. Отсутствие конкуренции позволяет ей вносить и быстро принимать нужные законопроекты. По нашим подсчетам, 29% принятых в последнем созыве законопроектов было внесено от фракции «Единой России», то есть непосредственно от руководства партии.
• Все больше законопроектов вносит правительство. (Об этом подробнее расскажем ниже.) А такие законопроекты чаще принимают. В последнем созыве Госдума одобрила 81% правительственных инициатив и 99% законопроектов президента.
• В последнем созыве народных избранников ограничили в свободе вносить свои законопроекты. Депутатам рекомендовали согласовывать свои инициативы с руководством своих фракций. За счет этого парламентарии стали вносить меньше «бесперспективных» законопроектов и инициатив, нацеленных просто на пиар депутата, говорят эксперты.

Григорий Голосов, декан факультета политических наук «Европейского университета»:

— Рост доли принятых законопроектов говорит просто об интенсивности работы президентской администрации над подготовкой законопроектов. Причем речь идет не только о тех законопроектах, которые готовятся непосредственно в президентской администрации, но и о том, что президентская администрация все равно одобряет те законопроекты, которые вносятся от имени депутатов. И раньше они это откладывали, а сейчас, очевидно, сочли нужным ускорить законодательный процесс.

Это (рост «одобряемости». — Ред.) не имеет отношения к собственной активности Государственной Думы, потому что она активным субъектом законотворческого процесса в России в общем-то не является.

2. Не любит дискуссии

Депутаты все чаще принимают законопроекты без положенных регламентом обсуждений — то есть в нескольких чтениях за один день. Пик таких скоростных рассмотрений пришелся на шестой созыв (2011–2016 годы), когда Думу прозвали «бешеным принтером». В последнем созыве в ускоренном режиме был принят каждый третий внесенный законопроект (752 инициативы).

Парламентарии практически перестали обсуждать проекты законов на пленарных заседаниях. По подсчетам «Новой», в среднем на дискуссии по одному законопроекту в седьмом созыве отводили всего 18 минут. В шестом созыве — даже менее 14 минут.

• «Обнуление» сроков президента Владимира Путина обсуждалось на пленарных заседаниях 25 минут.
• Возрастные ограничения в 65 и 70 лет для работы чиновников, назначаемых президентом, отменили за 21 минуту.
• Закон об ЛГБТ-пропаганде, «дадинскую» статью, позволяющую сажать за несколько выходов на пикеты, и закон о нежелательных организациях обсуждали менее часа — по 45–46 минут.
• Закон против ФБК*, запрещающий баллотироваться в депутаты членам экстремистских организаций, приняли за 50 минут.

Екатерина Шульман, политолог, специалист по проблемам законотворчества:

— Проблема не столько в скорости рассмотрения (она в седьмом созыве снизилась по сравнению с шестым), сколько в том, что основное содержательное обсуждение — торговля между группами интересов — происходит негласно, не на пленарном заседании. Наиболее публичные стадии законотворческого процесса становятся наименее значимыми и насыщенными, более ритуальными.

В тех парламентах, где нет гарантированного большинства, конечно, пленарные заседания более содержательны. Там больше, так сказать, битв происходит. Нам хотелось бы стремиться к этому. Но стремиться к этому можно одним-единственным путем: повышая политическую конкуренцию в парламенте. Если у вас есть большинство, тем более конституционное, вам вообще незачем что-то обсуждать, можно просто принять все что хочешь, никого не спрашивая.

3. Поощряет дисциплину

Самая протестная парламентская фракция седьмого созыва — КПРФ. Эту номинацию ей удалось получить всего лишь с 7% голосов «против» в финальных голосованиях по всем законопроектам. Депутаты от «ЕР» и вовсе с 2004 года в 99,9% случаях голосуют «за» любые инициативы, добравшиеся до последней стадии.

Зато депутаты все чаще просто пропускают голосования. Почти каждый третий парламентарий от КПРФ и ЛДПР в последнем созыве отсутствовал на финальных голосованиях по законопроектам. Даже во фракции «ЕР» эта цифра достигла 10%.

Действительно, депутаты воздерживаются от голосований против. В последние годы это начало восприниматься как демонстративное высказывание, открытое выступление, объясняют эксперты. Вместо этого парламентарии часто просто не голосуют.

• С одной стороны, для принятия большинства решений необходимо простое большинство — это 226 голосов «за». Отсутствует депутат или жмет кнопку «против», неважно — он все равно не поддерживает законопроект.
• С другой — народные избранники действительно часто пропускают заседания Госдумы. Иногда за них голосуют сопартийцы. Так, в начале этого года депутат Ваха Агаев скончался от коронавируса, но в день смерти сумел проголосовать за восемь законопроектов.

В «Единой России» и вовсе царит железная дисциплина — за голосование против важных для партии законопроектов могут последовать санкции. Наталью Поклонскую, голосовавшую против повышения пенсионного возраста, сначала лишили поста руководителя комиссии по контролю за сведениями о доходах депутатов, а затем направили послом в крошечное Кабо-Верде. Оксаны Пушкиной, выступавшей против инициатив «ЕР», например, об ограничении абортов, также не будет в этом созыве. Депутат от фракции «ЕР» Антон Романов голосовал против «пакета Яровой», Борис Резник — против закона Димы Яковлева. Их обоих в следующем созыве уже не было.

Григорий Голосов:

— То, что депутаты не голосуют против, может объясняться тем, что парламентарии, которые собираются избираться (еще раз. — Ред.), боятся, что их не пропустят в Думу, а те, кто не собирается избираться, не хотят портить себе дальнейшую жизнь. Конечно, если человек собирается делать карьеру в зависимом от государства бизнесе или в исполнительной власти и если он одновременно попадет на заметку как не очень благонадежный кадр, ничего хорошего от этого он ждать не может. «Если ты заслужил репутацию баламута, у тебя будут проблемы» — не обязательно, но люди осторожны.

4. Дружит с правительством

Законы, которые принимает Дума, в последние годы все чаще пишет правительство. Еще в 2000-х годах оно вносило 300–400 законопроектов в созыв. А в последние пять лет — подготовило 1,6 тысячи инициатив.

При этом у исполнительной власти самый высокий показатель одобрения. Депутаты принимают до 92–93% правительственных законопроектов и до 99% инициатив президента. Для сравнения: в общем по созывам депутаты принимают от 16 до 42% законопроектов.

Екатерина Шульман:

— Правительство начало вносить больше законопроектов, потому что появилось представление о том, что оно и должно быть главным законотворцем, потому ему виднее, что нужно экономике, социальной сфере, оно не завязано на выборную конъюнктуру и какие-то политические интересы. Это называется «теория равновесного парламентаризма». Ее защитником, как ни странно, был Игорь Шувалов, который на эту тему целую книжку написал — «Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе» — еще в 2004 году. Там он, ссылаясь на опыт Франции, писал о том, что основная масса законопроектов должна быть внесена исполнительной властью — правительством.

Это все очень мило, но во Франции парламентская демократия. Если у вас правительство формируется парламентом, логично, что правительство, сформированное из парламента, и собственно парламент друг с другом и перебрасываются законопроектами. В нашем случае это не так. К формированию правительства парламент никакого отношения не имеет. Но мысль эта, конечно, легла на душу представителям исполнительной власти, поэтому они дальше и проводили эту идею на протяжении последующих лет развития нашего парламентаризма. А поскольку как раз после 2003 года сформировалось устойчивое проправительственное большинство, то и возражать было некому.

5. Любит быть в большинстве

С 2012 года перечни инициаторов законопроектов иногда выглядят как список кораблей у Гомера. Закон Димы Яковлева выдвигали всем парламентом 436 депутатов и сенаторов. Закон о контрсанкциях против США 2018 года, позволяющий признавать людей и компании «недружественными» и замораживать их счета, подписали 370 депутатов.

В Думе даже появилось новое неофициальное выражение — «братская могила». Таким словосочетанием начали называть формат, когда законопроект вносят сразу сотни депутатов.

Законотворчество в целом все больше становится коллективным делом. До 2011 года в среднем законопроект вносили 3–4 депутата Госдумы. В последнем созыве среднюю инициативу выдвигали вдевятером.

Практика коллективного внесения законопроектов существовала и раньше, но стала массовой именно в последние два созыва. 87 из 100 законопроектов с самым обширным числом инициаторов было внесено после 2012 года.

Зачем законопроекты вносят сотни депутатов?

• Массовое подписание призвано демонстрировать и избирателям, и внешним наблюдателям политическое единство депутатов, которое преодолевает межфракционные различия.
• Есть и более прагматическая причина. Если законопроект вносят сразу несколько фракций и десятки депутатов, больше шансов, что его примут быстро и без скандалов. Именно поэтому коллективное внесение иногда практикуется за рубежом, например в США.
• Наконец, сами депутаты стараются следить за личными KPI. Эффективность депутата измеряется тем, сколько законопроектов он внес и сколько из них было принято. Поэтому парламентарии часто стараются подписаться под инициативами, которые наверняка будут приняты. Так они зарабатывают баллы для внутрифракционной оценки эффективности.

Владимир Гельман, профессор Европейского университета:

— Далеко не всегда все партии хором поддерживают законопроекты. Когда какие-то законопроекты продавливаются «Единой Россией», но при этом встречают сопротивление со стороны других партий, это может вызвать нежелательный резонанс. Нынешний созыв в Государственной думе, в частности, принял решение о повышении возраста выхода на пенсию. Это очень непопулярная мера, и неудивительно, что «Единая Россия» ее поддержала, а другие партии — нет. И «Единой России», прямо скажем, от такого успеха немножко не по себе. Если бы этот законопроект поддержали и другие партии, наверное, они бы чувствовали себя более комфортно.

Редактор Арнольд Хачатуров
При участии Надежды Сидоренко и Ильи Мастюкова

* Мосгорсуд признал ФБК и штабы Навального экстремистской структурой и запретил их деятельность на территории РФ, они внесены Минюстом в список НКО, выполняющих функцию иностранного агента.