Петр Саруханов / «Новая»
В середине июня 12 ведомств, включая Минюст, Минфин, Росфинмониторинг, Минпромторг, ФСБ, ФНС и ФАС, попросили правительство избавить их от действия «регуляторной гильотины», сославшись на то, что бизнес и так не предъявляет к ним претензий. Росфинмониторинг и ФСБ это право в итоге получили, но в списке остались 33 министерства и ведомства. До 2021 года им предстоит провести гигантскую работу по ревизии нормативных актов и отменить все устаревшие и необоснованные нормы — вроде тех, что регулируют высоту яиц при жарке омлета и которые критиковал на Гайдаровском форуме премьер-министр Дмитрий Медведев.
«Дорожная карта» по реализации «регуляторной гильотины», сформированная правительством на прошлой неделе, — это самый масштабный проект реформы надзорных органов в российской истории. Неудивительно, что чиновники не спешат отказываться от «карательного» подхода к регулированию бизнеса и пытаются добиться для себя исключений.
«Новая газета» попросила социолога Кирилла Титаева объяснить, почему текущие дискуссии в правительстве так важны и есть ли в России условия для успешной регуляторной реформы.
В чем состоит концепция «регуляторной гильотины»?
Идея «регуляторной гильотины» впервые была выработана в Скандинавии. Это система трехэтапного отбора нормативных актов. Во-первых, это переход от идеи норм к идее требований. Вместо пачки бумаги под названием «Правила пожарной безопасности» вы делите эти правила, скажем, на 100 кусочков. Дальше ответственное ведомство должно собрать все правила в кучу и объявить, что оно не имеет права применять все то, что в этой куче отсутствует. А дальше напротив каждого правила конкретный чиновник должен расписаться в том, что оно действительно необходимо, актуально и не враждебно по отношению к бизнесу.
Более того, в некоторых опытах реализации «регуляторной гильотины», если на следующем этапе какое-то правило отменялось (то есть комиссия решала, что оно либо вредит бизнесу, либо не необходимо), то тот, кто за него расписался, получал наказание.
То есть ваша задача как чиновника — закрепить только те правила, про которые вы точно можете сказать, что они пройдут через весь цикл.
Дальше комиссия администратора «гильотины» (в нашем случае ими назначены Минэкономразвития и аппарат правительства), тоже чиновники, делает вторую проверку. И потом возникает пул независимых экспертов, который делает третью проверку. Все, что не попало в этот свод, просто перестает действовать. В России пока обсуждаются первые два этапа.
Отмена затронет сразу все нормативные акты?
В полной версии гильотины появляется не очень понятная для российского права концепция обязательных требований. Она предполагает, что с 1 января 2021 года все законы и подзаконные акты СССР, РСФСР и Российской Федерации перестают действовать как законы и начинают действовать в логике обязательных требований. То есть действовать перестает не весь закон, а та его часть, которая касается требований. Например, есть закон «Об образовании», первая статья которого вводит основные понятия. Можно пользоваться установленными в нормативно-правовых актах понятиями и процедурами, но все обязательные требования работать перестают.
Это действительно важная реформа?
Да. Когда в первый раз было объявлено о «регуляторной гильотине», министерства и ведомства сильно удивились: это невероятная по степени радикализма реформа, прецедентов которой в России не было (не считая Октябрьской революции).
Хорошая новость состоит в том, что за обсуждениями стоит реальная активность. Это позволяет думать, что, во всяком случае, будет попытка сделать что-то реальное, а не осознанная профанация.
Каковы шансы на то, что «регуляторная гильотина» будет реализована в полном формате?
Сейчас ключевой момент для реформы, потому что под видом новых требований можно протащить все старые правила. Есть три разных технологии, которые позволяют это сделать. Во-первых, можно увести все требования в документы низкого уровня: в методички, определения, стандарты. Во-вторых, можно утвердить все требования, чтобы заспамить офис реформ. Только по условным СанПиНам есть десятки тысяч требований. И третий вариант — сделать так, чтобы новые обязательные требования полностью повторяли старые и оставляли широкие дискреционные полномочия.
Многие ведомства пытаются добиться для себя исключений. У них есть для этого основания?
В проекте Федерального закона о контрольно-надзорной деятельности (КНД) предусмотрены довольно существенные исключения. Оттуда выведен Центральный банк, что понятно, — во многих странах на них действует особый регуляторный режим. Налоговая, которая настолько хорошо работает, что ее боятся трогать. И силовики, которые обладают большим политическим весом. Из неожиданностей — ФАС, которая пробила себе эту льготу (сейчас в списке 33 министерства и ведомства, включая МВД, МЧС, Минюст, Минздрав, Минкультуры, Минприроды, Минпромторг, Минстрой, Минтранс, Минтруд, ФАС России, Роспотребнадзор. — Ред.).
Решит ли «регуляторная гильотина» проблему избыточного регулирования бизнеса?
К проблеме реформы КНД есть несколько разных подходов. Во-первых, что мы можем сокращать? Мы можем сокращать органы, количество регуляторных требований или менять практику. Это три магистральных направления.
Лично я сторонник уничтожения органов.
То есть я считаю, что штат Роспотребнадзора нужно просто сократить в 10 раз.
Если там сейчас 50 тысяч человек, то и пяти тысяч на страну хватит за глаза. Автоматически падает количество проверок, интенсивность их работы и так далее, и они начинают заниматься делом. Их сейчас просто слишком много. Но из этого не следует, что я отрицаю два других подхода. Второй подход — это, соответственно, изменение практик. И третья история — количество требований.
Вариант «регуляторной гильотины» хорош тем, что он позволяет действовать масштабно и по одному принципу, но плох тем, что вообще не укладывается в логику российского права. Для этого придется нормативно-правовой акт разобрать на требования, что просто взрывает мозг российскому юристу. Если им удастся это сделать, будет очень хорошо. Но пока что это слегка похоже на ту печальную историю, которая была с риск-ориентированным подходом (предполагает, что каждое обязательное требование нормативно закрепляется только в том случае, если наиболее эффективно уменьшает один из факторов возникновения риска.—Ред.).
Как изменилась работа контрольно-надзорных органов в России за последние годы?
В целом с контрольно-надзорной деятельностью за последние годы произошла очень интересная вещь: стало намного меньше беспредела, но плотность контроля и надзора очень сильно возросла. Условно говоря, раньше к вам приходил пожарный и просто брал деньги (естественно, зачастую себе в карман). Сейчас он с большой вероятностью не берет денег, но вам от этого не легче, потому что он либо выписывает предписание, либо берет штраф. Градус идиотизма вырос очень сильно: если раньше мы искали за ним коррупционный мотив, то сейчас во многих сферах бред происходит без всяких коррупционных мотивов.
Простейший кейс: до 80% проверочного бремени у нас лежат на государственных муниципальных учреждениях (школах, больницах, детских садах). Из трех проверок две — это когда государство проверяет само себя. И понятно, что, когда они приходят и выписывают идиотические требования школе, они не ждут, что директор школы даст им взятку.
